现阶段中国农业要在化解“两难”“多难”中坚毅前行
时间:2022-04-27 11:00:25 来源:农村工作通讯 作者:陈邦勋 字号:【

  现在三农工作中面临的两难、甚至多难问题还很多,这是新时期三农工作的阶段性特征。两难、三难、多难,无可回避,不能做选择题,只能兼顾。难,才需要努力,才需要攻坚。为此,要固本强基、统筹兼顾、多措并举逐步化解难题,稳步开创新的局面。

  习近平总书记指出:“在粮食问题上,我们现在是紧平衡。紧平衡,一是解决粮食供需基本平衡,二是防止粮食供应宽松后造成粮价下跌、影响种粮积极性,这是一个两难。”现在三农工作中面临的两难、甚至多难问题还很多,这是新时期三农工作的阶段性特征。深入学习领会习近平总书记关于三农工作重要论述,正确认识、有效应对三农工作面临的两难、三难甚至多难局面,是一个亟待深入探究、着力攻坚的现实课题,坚持从全局上把握、从根源上分析、从系统上施策,才能把问题看清楚,把问题想透彻,把决心下坚定,把工作做周全。

  两难、多难并存将是三农工作面临的新常态

  三农工作本就很难,而在当下乃至今后相当长一个时期,难的内容和难的程度还会随着形势的变化而演变或加重。

  党和政府一直高度重视三农问题,在政策上、投入上、工作上下了很大功夫,花了很大力气,但三农依然是现代化建设中最薄弱的环节、最大的短板,三农工作本来就很难,不是靠下决心、搞突击、短时间就能解决好的。这种难不仅在于解决好资源、资金、设施、技术、人才等方面问题本身就需要经历艰难过程,比如,高标准农田建设,一时拿不出那么多钱,几年干不完那么多活;科技进步出成果需要时间,有的方面几年、十几年也难以拿出突破性成果;推广成套技术、培养高素质农民更是一个慢功夫。而且这种难是抉择之难,就是面临两相矛盾、左右权衡、难以兼顾的两难、三难与多难挑战。这种难处实际是发展中面临的诸多矛盾的反映,比如:农产品生产供给的总量与结构矛盾,谷贱伤农与米贵伤民的矛盾,农业增产与资源消耗减量的矛盾,农业保护与国际竞争的矛盾,等等。这些矛盾显然不是现在才有的,但确实是现在才突出起来的,才被当成重大问题的。如果是在绝对短缺的全民挨饿时代,以粮为纲就行得通,资源环境、国际规则,都是次要问题。人吃不饱的时候,只有一个烦恼;吃饱了,就有多个烦恼。现在,国民收入水平提高了,劳动力机会成本提高了,国家和居民对农产品供应的要求提高了,环境保护与可持续发展的要求提高了,我国国际地位不一样了。一句话,与农业相关的低水平平衡正在向高水平平衡过渡,各方面问题会先后凸显出来,社会观念、价值追求、社会治理应时而动,提出更高要求,处理好三农问题要顾及的问题更多了,工作难度增加了。现在农业面临困难多,不是农业没发展,而是农业和社会各方面都发展了,要求提高了,主要矛盾和矛盾的主要方面变了。多难是发展中的问题。

  农业面临多难处境,并非我国独有。日本、欧盟、巴西、南非等国家与地区农业一样有自己的两难与多难,世界粮农治理中一样面临不好处理的复杂难题,现在的多难处境,既有我国自身发展阶段的原因,也有国际环境、国际冲突导致的问题,比如世界局势不太平、逆全球化等,都给农业带来困扰与挑战。

  两难、多难困境的背后是深层的结构性问题与利益矛盾交织制约

  两难、多难,从表象上看是农业发展多重目标、多种价值难以兼顾,背后实际是多元利益不好协调,深层是多种因素客观制约且难以消除。分析起来根本的制约因素有这样几个方面。

  一是农业资源的有限性,这种状况没法改变,它导致生产供给既要保总量、又要保种类难以兼顾。人多地少,资源紧缺,巧妇难为无米之炊。农业生产最根本的自然资源是土地资源、水资源,我国要用占世界9%的耕地、6%的淡水资源让世界1/5的人口(相当于发达国家人口总和)过上高水准生活,做到农产品总量与结构平衡,哪一样也不少。在可预见的短时间内,这种局面也是难以改变的。现在国内农产品供应,过剩卖难的大宗农产品几乎没有,这证明结构调整余地其实有限。现在仅大豆进口一项,就相当于一年进口七亿多亩播种面积的产能。我国后备耕地资源不足,除非出现革命性技术进步,比如海水淡化成本大幅降低、作物耐盐碱能力大幅提升,否则耕地与水资源制约问题难以从根本上突破。

  二是农民增收的紧迫性,这将长期如此,它导致谷贱伤农、米贵伤民的矛盾难避免难化解。共同富裕,几亿农民不能被落下,农民必需分享现代化建设成果。“农业农村工作,说一千、道一万,增加农民收入是关键。”无论经济怎样发展、工农城乡结构如何优化,我国总还有几亿农民要全部或者部分依靠种养业过小康、奔富裕。谷贱伤农、米贵伤民,国家要粮、农民要钱,三农工作既必须把提高农业生产效益、持续稳定增加农民收入作为中心任务,又必须把保证农产品充足供应、价格平稳作为重要目标,其间的平衡不好把握。什么赚钱就种什么、养什么、干什么,这是农民的权利,是农民的理性选择。农民种菜种果、养鱼养虾都比种粮种豆赚钱,打工更挣钱。而且,农民也希望劳作轻松一点,工作体面一点,钱好赚一点,过于辛苦的活他们也越来越不想干,太过繁琐、效益不彰的技术不想用,种植不便、产出不高的地块不愿耕;产品售价太低、太不划算的种养行当不愿搞。让农民安心务农种粮养猪,越来越充满挑战。

  三是市场波动的周期性,这难以消除,它导致政府引导与市场走势协同难。我国农产品供求规模巨大、关系复杂,不仅总量平衡难搞,品种平衡更难搞,周期起伏难消除,而农业生产又是生命过程,种养周期要以年计、以季度计,外贸进出口流程也很长,因此政策引导、政府调控不可避免具有滞后性,要调控得恰到好处十分困难。过去总有人调侃说,农民总结出经验,政府号召种什么、养什么,一定要反着来;一些研究者提出,农产品进出口调控与国内市场供求需要往往是反向的,多的时候进,少的时候出。这些说法无疑有所偏颇,但也确实反映了农产品供求引导、调控的尴尬与难度。“明年种什么,谁能告诉我?”答案是“没人敢告诉我”。“猪周期”反复出现,新世纪以来就发生了5次,政府部门、业内人士事先都看得很清楚,也想避免,但就是很难做到,这种状况不仅对产业造成损害,不利于政策稳定,也不利于统一各方认识,不利于争取各方支持,但避免的办法不多,效果不彰。

  四是资源环境的严峻性,这无法回避,它导致增产增效与环境保护难兼顾。保护资源环境、可持续发展没有退路。农业作为生命产业,既是环境的组成部分,又会对环境带来直接影响,要增产增收,就要多种多养,但土地不能过度开发利用,坡耕地还要退耕;地下水不能过度抽取,地面水使用争不过工业和城市;农业废弃物不能直接丢弃和排放,处理起来费钱费力费地;农药化肥电力不能无限用,碳达峰、碳中和无一不与农业相关。这些问题越来越成为硬约束。环保与可持续发展要求,对种养区域布局、结构安排、投入品使用、技术模式、废弃物排放等等带来的约束越来越具体,越来越没有余地。

  五是国际竞争的激烈性,这不能不管,它导致农产品价格提高、农业补贴增加遭遇天花板。农产品国际贸易、农业国际交流无法回避,开拓国际市场、遵守世贸规则、维护国内市场、保护本国农民如何兼顾,这是许多国家面临的头疼问题,不光发展中国家面临困难,发达国家也为此大费周章,与此相关的国际纠纷与矛盾不断。我国面临的挑战主要是两方面,一是价格竞争,国际国内农产品价格倒挂,限制了国内农产品的价格支持;二是世贸规则,农业支持额度过低,限制了对农业的财政支持与补贴。

  在这五个方面之外,次一层级的问题还很多,比如三农内部农业、农村、农民发展要求不同,主产区、主销区、产销平衡区的利益关注不同,三农与工商业、与城市在发展资源上存在复杂关系等,众多问题都不是单一维度的问题,都没有退路,每个方面都与国家大政方针直接相关,不能轻举妄动,都是三农工作必须面对、必须兼顾的方面。

  这些制约的背后,更深层的问题其实是多元利益矛盾、不同的利益诉求,涉及不同的利益主体。

  农民,他们希望农业资源优先给农业用,什么赚钱种什么、养什么、干什么,农产品价格能卖高点,务农收入能多一点,农村基础设施投入和财政补贴能多给点。

  市民,他们希望农产品数量充裕、品种丰富、质量优良、价格稳定,能降价更好,充分实现“吃的自由”;还要环境优美,农业最好不影响环境,不产生废水废气废物,农村都是青山绿水。

  政府,希望粮食安全不出任何问题,财政少花钱,环境不断改善,对外农产品贸易、对外农业交流合作能服从外交大局,多做贡献。

  非农民的农业经营者,他们希望土地流转更加稳定,经营权利充分保障,最好没有任何限制,租农地干非农没人管。还有城市发展、工商业发展,希望多占地,占好地。

  这些不同的利益诉求与制约因素交织起来,就形成了农业面临的复杂关系、多难局面。做三农工作,如果仅仅依据不同方面的单一逻辑想问题、定对策、抓执行,比如产业的逻辑、经营主体的逻辑、政府的逻辑,单向突进,都不能最终解决问题,因而不可避免形成两难、三难、多难的困局。

  化解两难、多难要固本强基,统筹兼顾

  两难、三难、多难,无可回避,不能做选择题,只能兼顾。难,才需要努力,才需要攻坚;不难的事,就不会成为重中之重了。事不避难,义不逃责,新阶段三农工作要在左冲右突、上下求索中负重前行。农业农村部部长唐仁健多次指出,现在三农工作面临的很多是两难、三难甚至是多难局面;必须努力在多重目标中寻求最佳方案,在兼顾多头中探索最优政策组合。为此,要在习近平总书记关于“三农”工作的重要论述指导下,统筹兼顾、多措并举逐步化解难题,稳步开创新的局面。

  一是必须不忘初心,始终兼顾农业发展的根本目标不动摇。中国农业发展目标是一个多维坐标系,最主要的维度有四个方面:粮食安全与保障供应、农民收入与农村进步、生态安全与可持续发展、国际交流与风险防控,简言之就是保供、增收、护绿、御外,这是农业发展的根本任务和基本目标,是现代农业的基本价值所在,不能偏废,没有退路;只能统筹兼顾,不能顾此失彼,不能解决一个老问题、带来十个新问题。但同时,既然多难困局是多元利益兼顾导致的局面,那就需要多个方面、多条途径来共同破解困局,有钱的出钱,有力的出力,无钱无力的,多一分理解与宽容也行。所有的难题都指望农业、指望三农工作来承担是不现实的。现在农业发展、粮食安全保障是要从紧平衡向稍微宽松一点的平衡提升,自然需要更多投入,更好的生产条件、基础保障、利益安排;为了兼顾多重目标,“重中之重”“优先发展”要落实到具体政策上、资金安排上。就是市民和消费者也可以做贡献,比如提升市场波动的承受力、价格变化的容忍度,奉行大食物观,科学合理优化膳食结构,猪肉、植物油不必消费那么多,养成节约粮食好习惯。

  二是迎难而上,坚持不懈、攻坚克难突破具体问题。难题虽难,但并非不可攻破。这么多年,农业解决了不少难题,事实证明,只要坚持不懈,有的看似无解的问题可能迎来柳暗花明。比如,在小规模经营基础上的大农机作业,跨区机收机播就闯出了新路;在家庭承包基础上的适度规模经营,通过“三权分置”、托管服务等打开了新的空间。增产与增收、总量与结构、生产与生态、国内与国际矛盾也是能够逐步减少的。但仅仅按照已有的路径走肯定走不通,不能拘泥于现成经验、国外先例,而是要攻坚探索、另辟蹊径、久久为功,只要方向是对的,不怕困难,就有突破困境的一天。一件事情现在难,过一段时间也许就不难了。比如耕地用途管制,现在好像无从下手,但估计过一段时间情形就会大不一样。

  三是坚持发展为本,主要靠做增量文章解决问题。两难、多难处境的产生本来就是发展带来的问题,解决问题只能是依靠发展提升能力、拓展空间,多做加法。从根本上讲,还是要发展生产力,依靠提高农业综合生产能力和技术水平,提高土地产出率、劳动生产率、环境友好度和国际竞争力。在新时期保障国家粮食安全,办法绝对不可能还停留在几十年前的水平,简单沿用过去的手段。做增量文章,不仅仅是农业产业的发展,包括投入、流通、贸易、调控等各个环节都要拓展空间。比如农产品收储运输加工、吞吐存储能力要有量级提升,资金规模、仓储运输能力都要提升。现在各方认识到,在我国这样超大规模农产品供求关系中,想要精准到刚好生产出所需农产品种类与数量,实在太难了。

  四是追求务实可控,着力创造可行的政策工具、工作抓手。两难、多难将长期存在,不是一年两年就能解决得了的,因此只能力求从根本上解决问题,力求形成务实管用、切实可行的政策工具。要探索抓得住、行得通、起作用的政策工具,不能只寄希望于工作要求、行政推动、派工作组。由于我国特殊国情和历史原因,农业产业政策工具还不多,或者还不成熟、系统,目前很多政策只能依附于承包地,与调控目标是间接的、分离的,难以充分发挥产业调控作用,品种、技术引导目标难以实现。应该找到稳定的、逐渐完善的政策工具,提升政策引导生产的效能,比如粮食安全党政同责等责任制、土地出让金投入农业比重要求、高标准农田建设、耕地用途管制等,都要增强执行效率。同时,要寻找一些市场手段、产业机制,比如为了熨平“猪周期”,可能不得不探索行业准入、配额协调(产能分配)等办法。政策与手段必须于法有据,稳定可行,便于基层和生产者遵循执行,最好能够相对稳定,不要变来变去。

  五是必须保持耐心,从更大的跨度上看问题、抓工作。农业生产、农村发展是慢变量,三农工作一定要有历史耐心,长远眼光。两难、多难只能逐步解决,必须分轻重缓急,做长期准备,不能指望一纸文件、一个会议、一年苦干就解决问题。着眼长远,要从根本变量上思考问题,不能把战时特殊当作平时一般、把非常态当成新常态来安排政策。分清轻重缓急,安排优先序,不指望毕其功于一役。由于我国三农问题的复杂性长期性,在逐渐缓解了一个阶段的难题之后,新一阶段的难题又将逐渐凸显出来,三农正是在不断化解难题、寻找新的平衡中实现螺旋式上升的。

  (作者系中国农业出版社党委书记、董事长、社长)

责任编辑:蔡薇萍
    
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