村级债务是乡村基层治理体系与治理能力现代化建设过程中的重要问题之一。适当举债对包括农村集体经济组织在内的经济主体发展具有一定的促进作用，但过度的不规范债务不利于乡村可持续发展。各地须充分提高对科学处置村级债务重要性的认识，控制新债化解旧债、调查控制村级债务规模，在明确特别法人权责、厘清村级债务边界基础上，进一步强化自身造血还债能力，深化产权改革创新，试点探索法治化“债转股”，保障我国村级经济健康可持续发展。

　　村级债务是乡村基层治理体系与治理能力现代化建设过程中的重要问题之一。适当举债对包括农村集体经济组织在内的经济主体发展具有一定的促进作用，但过度的不规范债务不利于乡村可持续发展。传统村级债务发端于20世纪90年代，各地村集体在市场经济大潮的影响下，为了兴办集体企业、考核达标或完成各类税费收缴等任务向银行甚至民间举债，加上当时农村财务管理不良，导致各地村级债务情况一度非常严重。2004年，国务院及时发布了《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》，明确要求各地“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解”，并加大公共财政的覆盖程度，推行“村财镇管”管理制度，实施村级民主理财制度，各地村级传统债务得到逐步的化解和整治。

　　党的十八大以来，在国家脱贫攻坚、精准扶贫、乡村振兴等重大惠农战略的引领下，各类国家政策性资源大量下乡，大量扶持性项目建设，同时也催生了村级债务的反弹现象。目前的村级债务主要与村庄建设和治理有关，各地村庄举债主要用于村集体企业投资、乡村基础设施建设、政策项目配套及其他公益事业投资等。村级债务风险再现，给新时代我国乡村基层的治理带来了新的挑战。

　　当前我国村级债务基本情况

　　债务普遍存在，但外溢风险总体可控。根据笔者团队对广东、福建、安徽、甘肃等4省5市15村的实地调查显示，我国当前新村级债务虽然负债面广，但总体上风险外溢可控。例如，根据湖南省2020年2月的统计，湖南全省负债村占全省总村数的72.49%，村均负债108万。宜昌宜都市摸底统计表明，截至2019年12月31日，全市村均债务为110万元。浙江杭州临安区统计信息显示，临安区2019年底全区村均负债为112万元。我国村级债务虽然普遍，但较之我国全面推进农村税费改革之前已经有了较大的改善，当前各村尤其是经济相对落后地区的村庄负债规模普遍不算太高。同时，村级债务的举债主体与债权人的区域特征较为明显，极少出现跨区域负债的情况，风险总体可控制在当地区域，风险外溢可控。

　　债务结构复杂，但以短期性债务为主。4省15村中，从村级债务的用途结构看，各地的村级债务主要用于村集体经济发展、政策项目配套资金筹集及其他公益事业等。其中，村庄集体经济建设和基础设施建设借债占比最高，占受访村庄债务总额的80%以上。总体上，新村级债务以村集体生产经营贷款、基础设施工程欠款等短期债务为主，其他非生产性、长期债务的占比较低。从债务来源看，新村级债务的来源较为多元，有向当地农业银行、农村信用合作社等国家正规金融机构的贷款，有向农村金融互助社等非正规金融平台的借款，有村集体经济向其他企业的拆借款项，有应付未付的项目款项，还有部分村庄存在村集体面向村民集资的款项。

　　区域差异明显，与发展水平显著相关。从受调查的村级债务区域差异看，村级债务规模与村庄经济发展水平和偿还能力高度正相关，东部发达地区村庄的村级债务显著高于中西部欠发达地区。如地处发达地区的浙江杭州临安区村均负债为112万元，中部地区的湖南省村均负债108万元，广东梅州、河源地区平均债务为70.52万元，福建省村平均债务为47.5万元，中部地区的安徽省村平均债务为18.25万元，西部地区的甘肃省村平均债务仅为1.4万元。虽然有限的样本不能精准反映全国的地区差异，但总体上村级债务与地区发展水平高度相关的规律仍比较明显。

　　当前村级债务的主要成因

　　发展驱动下的经营借债。在各类国家惠农政策的推动下，我国不少村庄都大力兴办各类村集体企业。但根据笔者的调查，部分村庄所办企业往往缺乏市场经营经验，普遍存在对市场调研不充分、把握市场的能力不足、经营管理不善、财务管理不规范等问题，导致企业效益不好，造成资产闲置和亏损，从而被动产生村级债务。如南方某村，在村里无技术、无设备、无管理人员、无市场调查等“四无”情况下，贸然以村集体经济平台为主体向当地农村商业银行和农村信用社贷款开办一家号称年产10万吨的油茶精深加工厂，但是因为买进的初期设备就是市场淘汰的产品，从开厂至今没有生产一滴茶油，结果给村集体留下了10多万元的银行贷款债务。

　　政策配套要求下的项目欠债。近年来，大量服务于乡村振兴战略的“项目制”惠农政策不断得到落地实施，给各地乡村振兴战略的实施提供了重要的资金保障。但同时需注意的是，这些惠农项目在中央财政分配项目资金基础上，通常需要一定的地方配套资金。各地村集体要想获取相关政策扶持项目，必须先行筹集相应的配套资金，而村集体筹集资金的主要方式是举债筹资和村集体直接出资等。通常这笔债务需要通过下一个项目的财政资金来偿还。新项目首先面临着配套资金筹集的需求与压力，从而形成了“负债-项目-负债”的债务循环。由于地方财政普遍存在缺口，上级单位也存在资金他用或延迟拨付的情况，一旦下一个项目资金无法“跑”到位，资金链断裂，便将产生集体“坏账”和负债，从而形成了新的村级债务。

　　政策示范助推下的公益举债。部分基础较好的村庄，容易成为各类建设的示范点，如各类小康示范村、双文明村、科技示范村等。这些村庄一旦成为示范，将面临一系列的考核、检查、评比、验收，要达到规定的考核标准，村集体需要在村道路建设、社区服务中心建设、环境卫生整治、幸福互助院建设、村庄绿化、人饮工程改造等公益事业领域投入不小的人力物力和财力。种类繁多、名目不一的各类达标竞赛，让一些发展基础较弱，支付能力不强的村集体组织不得不举债完成各类示范或者榜样项目。

　　完善村级债务治理的建议

　　合理的债务水平有利于促进农村发展，但是超出偿还能力的过度债务则会带来金融风险和治理风险。各地须充分提高对科学处置村级债务重要性的认识，按照“控制增量、化解存量、分类处理、逐步消化”的思路，大胆探索各种有效的化解办法。建议控制新债化解旧债、控制村级债务规模，在明确特别法人权责、厘清村级债务边界基础上，进一步强化自身造血还债能力，深化产权改革创新，试点探索法治化“债转股”，保障我国村级经济健康可持续发展。

　　化解存量控制增量，严格控制村级债务风险。为控制村级债务风险，首先要厘清村级债务现有规模，严格控制新增规模，进一步化解存量债务。要对风险进行有效控制，严防风险外溢，避免互保等手段导致跨区域或多区域的风险交叉。在摸清债务底数过程中，要坚持对债务真伪实行“终身责任追究”。针对历史旧债，在摸清债务底盘底数的基础上，按照自治、法治、德治相结合的“三治合一”原则，采取多种手段化解存量债务。一是降低债务利息。针对村集体的历史民间高息借款和农村金融部门借贷款应优先偿还，利率超过当时人民银行法定利率的，按规定程序到合法合规的水平或者直接减免利息，降低村集体利息债务负担，减少刚性的有息负债。二是结对抵冲销债务。对“三角债”、“四角债”等多主体交叉的债务，在各相关主体协商自愿的前提下，积极动员相关债权人、债务人自愿结对子，进行对口转结，灵活冲销集体负债。三是进行一定程度的债务重组，在充分沟通的前提下，通过减税、免税、减费或公益慈善等方式争取部分债权人豁免债务，减少债务负担。

　　明确债权债务责任，全面厘清村级债务边界。基于债务摸查，分类逐笔制定偿债计划，落实还债主体，让债务人有计划，债权人有盼头。部分由乡镇、县市等上级政府职能转嫁所造成的村级债务，应由相应上级政府的财政进行承担，减缓村集体的债务压力;由村集体全体村民共同决议并惠及全村的债务，可以积极发动群众，按照责权对等的原则，进行民主理债;部分未经村集体村民大会核准，村组干部私自举借的债务，建议按照“谁举债、谁负责”的原则，明确债务的直接责任人。此外，在村集体经济发展过程中，充分落实《民法典》赋予农村集体组织“特别法人”的制度优势，厘清投融资主体各自的权利、义务与法律责任承担，解决过去村集体与村办企业或合作经营主体之间界限不清、法律关系混乱的局面，明确债务承担与债务清偿边界。

　　加强农村产业振兴，提升村级组织还债能力。我国目前大部分无债务的村级组织并不是因为发展得多好没有债务，恰恰相反，大部分村庄因为缺乏活钱，村级治理没有活力。但另一方面，对于积极发展村级经济的村庄而言，村庄缺乏活钱和治理的活力也是村级债务发生的重要原因。发展壮大集体经济，让村民的钱“活起来”，提升村集体治理的活力，从而提高村集体经济组织收入和还债能力，是化解村级债务的治本之策。具体而言，一是大力发展村集体经济。积极推动村经济合作社从单纯的集体资产管理型向集体资产经营服务型转变，并按企业现代化管理的要求开展经营活动。因地制宜，努力推进农村一二三产融合发展。鼓励农村金融机构利用互联网、数字化手段，帮助村集体企业和农户销售农副产品。二是大力推进农村集体资源资产化进程。我国大多数村庄拥有全村所有的集体资源如集体土地以及山水林田湖草等，各村可以对这些集体资源进行系统清收并进行资产化处理，积极科学地盘活现有各类自然资源。对村集体拥有的各类固定资产以及荒山、荒地、荒滩和荒水等“四荒”资源，在进行资产评估和界定产权基础上，进行合理合法的市场估价，采取拍卖、租赁、承包等形式进行综合运营，筹集资金偿还村级债务。

　　加快产权制度改革，探索法治化“债转股”。“债转股”是将债权转换为股权，实现债务清偿的机制，是金融市场上一种处理不良债务的常用方法。在我国农村产权制度改革不断推进的背景下，以乡村振兴战略为依托，农村集体经济组织可以推进集体资产的折股量化，让每个村集体成员通过持有村集体的股权来享有集体的资产收益权。在村集体经济得到较好发展的前提下，通过农村集体经济组织章程，探索引入“债转股”处理机制，将条件成熟地区的农村集体经济组织的债务按照市值进行股份量化，从而将村级债权转为债权人的股权，债权人转为股东。通过引入市场化股东，促进村集体企业与集体经济转型发展，既可以盘活村集体现有资产，又可以进一步打通上下游，引入先进管理经验的同时实现村级债务的清偿。

　　(作者单位：中央财经大学政府管理学院)