近日，经国务院同意，农业农村部、国家发展和改革委员会、财政部、水利部等7部门联合印发《国家黑土地保护工程实施方案(2021-2025年)(以下简称《实施方案》)。这是国家层面为黑土地保护给出的一记真招实措，为准确理解方案的背景和内容，推动方案扎实落实落地，日前，本刊邀请相关部门对方案进行了解读。

　　出台《实施方案》的背景及必要性

　　这是深入贯彻习近平总书记重要指示精神、落实党中央国务院决策部署的重要举措。党中央、国务院高度重视黑土地保护。习近平总书记多次作出重要指示，强调“一定要采取有效措施，保护好黑土地这一‘耕地中的大熊猫’”。在去年年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议上，总书记明确要求，“要建设国家粮食安全产业带，加强高标准农田建设，加强农田水利建设，实施国家黑土地保护工程” “要把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好养好”。李克强总理也多次对保护黑土地提出工作要求。今年的中央一号文件对实施国家黑土地保护工程进行了明确部署。

　　这是保障国家粮食安全这一“国之大者”的重要抓手。以黑土耕地为主的东北地区，是我国重要的粮食主产区、最大的商品粮生产基地和最可持续的粮食稳定增产地区。2020年，东北四省区粮食产量占全国的25.9%。此外，2020年东北四省区生产的猪肉、牛肉、羊肉和牛奶分别占全国12%、27.4%、28.1%和37.4%。粮食和农业生产的根基是耕地，只有切实保护好东北地区的黑土地，才能夯实东北地区的粮食和农业生产基础。只要东北地区的粮食和农业生产稳住了，国家粮食安全就有坚实的支撑。

　　这是基于对目前黑土地保护利用面临严峻形势的统筹考量。由于长期高强度的开发利用和不合理的耕作方式，东北地区黑土地退化问题已十分严重。一是土层明显变薄，黑土层厚度由开垦初期的60厘米下降到目前的平均30厘米，有些耕地甚至出现“破皮黄”。二是肥力明显变瘦，黑土耕地土壤有机质含量由20世纪50年代开垦前的80~100克/千克下降到25~30克/千克，其中辽河平原的地区土壤有机质含量更是不到20克/千克。三是质地明显变硬，不少黑土区旱地土质硬化、土壤板结，蓄水保墒能力明显下降。近年来东北四省区和有关部门积极推进黑土地保护利用，取得了一定成效。但总体上还处于探索试验阶段，开展保护治理的面积还比较小、效果还比较有限，黑土退化趋势尚未得到有效遏制，加强保护治理的任务十分艰巨，形势十分紧迫。

　　《实施方案》的编制思路

　　《实施方案》以统筹各项政策为核心，坚持目标导向和问题导向，坚持因地制宜分区分类施策，着力构建综合治理体制机制，实现综合施策、久久为功。

　　一是坚持问题导向，突出治理重点。围绕黑土地“变薄、变瘦、变硬”问题，分析产生的原因，提出综合治理对策，以防治坡耕地水土流失、完善农田基础设施、培育肥沃耕作层为重点，以优化耕作制度为基础，坚持统筹工程、农艺措施综合治理。

　　二是坚持分区施策，明确技术路线。根据不同区域黑土地保护利用试点取得的成效，分区确定不同的治理目标和技术路线，分别实施保育培肥、提质增肥、固土保肥、改良培肥等技术模式，明确治理后耕层厚度须达到旱地30厘米、水田20~25厘米，土壤有机质含量平均增幅10%以上。

　　三是坚持统筹协调，构建长效机制。根据近年来治理过程中形成的经验和发现的问题，研究提出构建长效机制的对策措施。针对政策统筹不够，提出“各炒一盘菜、共做一桌席”的统筹协调思路，以高标准农田建设为平台，统筹实施东北黑土地保护性耕作、秸秆综合利用、深松深耕、有机肥还田等农艺措施项目。针对力量分散、协同不够，提出加强部门横向协作，中央和地方纵向协同，政府、企业、经营主体多主体协力。针对农户积极性不高，提出建设标准化示范，推进种植大户、家庭农场等新型经营主体示范带动。

　　建设国家黑土地保护工程标准化示范区

　　按照《实施方案》部署，“十四五”期间，国家发展改革委将会同农业农村部等相关部门支持东北省区建设黑土地保护工程标准化示范区1800万亩。

　　一是切实加大投资支持力度。2021年，已适当提高黑土区高标准农田建设标准，鼓励地方在高标准农田建设的基础上，因地制宜采取措施改良土壤，防止水土流失，加强地力保护。“十四五”期间，国家发展改革委将继续加大中央预算内投资支持力度，根据投资可能，进一步加大黑土地保护工程标准化示范区的投资力度。

　　二是坚持综合治理，强化政策协同。以高标准农田建设为平台，发挥好坡耕地综合治理、水土流失治理、畜禽粪污资源化利用等综合施策优势，配套衔接，努力形成黑土地保护政策合力。

　　三是着力创新项目推进方式。鼓励东北省区以建设黑土地保护工程标准化示范区为引领，通过统一编制规划、统一设计方案、统一组织实施、统一绩效考核等方式，集中连片推进综合治理示范，带动大面积推广。

　　与此同时，积极引导新型经营主体参与工程建设，鼓励科研机构推进技术和装备配套，研发推广一批适用新技术、新装备，推进种养循环、秸秆粪污资源化利用，加快改善东北黑土地设施条件、内在质量、生态环境。通过多主体协同、多政策协力、多技术合成，建设黑土地农田系统、资源利用、生态环境可持续的示范区。

　　推动黑土地保护利用相关政策统筹

　　近年来，财政部认真贯彻习近平总书记关于加强黑土地保护利用工作的重要指示精神，积极落实党中央、国务院决策部署，聚焦重点任务，统筹推进政策资金整合。

　　一是聚焦重点任务。进一步突出对黑土地保护利用的支持，落实好黑土地保护各项重点任务，主要用于高标准农田建设、保护性耕作、秸秆还田等。此外，通过中央财政科技计划，支持启动“黑土地保护与利用科技创新”重点专项，为用好养好黑土地提供有力科技支撑。

　　二是拓宽投入渠道。支持地方通过土地出让收入、地方政府债券、新增建设用地土地有偿使用费等多种资金渠道，加强黑土地保护利用相关项目建设。同时，鼓励和引导社会资本积极参与，协同推进黑土地保护利用相关工作。

　　三是加强政策统筹。统筹用好黑土地保护利用相关政策，加强衔接配合，支持各地区根据重点任务，结合本地实际，按照“各炒一盘菜，共做一桌席”的原则，按规定统筹安排相关转移支付和中央预算内投资用于黑土地保护利用。

　　四是强化绩效管理。围绕黑土地保护重点政策任务，建立“花钱必问效”的全过程绩效管理机制，切实加强监管，确保资金安全、规范、有效使用。同时，强化绩效结果运用，财政部将会同相关部门把绩效结果作为安排下年预算的重要依据。

　　黑土地侵蚀沟治理

　　水利部高度重视东北黑土区水土流失治理工作，自2003年以来，就把东北黑土区作为水土流失治理的重点区域，先后组织实施了水土流失综合防治试点工程、侵蚀沟治理工程、小流域综合治理等一批重点项目，累计治理水土流失面积1.96万平方公里，整治坡耕地184万亩，治理侵蚀沟6200多条，有效控制了沟道侵蚀和坡面水土流失，有力保护了黑土资源，为保障国家粮食安全提供了支撑和保障。

　　根据第一次全国水利普查成果与补充调查结果，东北黑土区有100米以上侵蚀沟29.17万条，其中黑龙江省11.55万条、吉林省6.3万条、辽宁省2.13万条、内蒙古自治区9.19万条。在耕地、林地和草地上侵蚀沟数量分别为16.94万条、8.04万条和3.53万条。发展型和稳定型侵蚀沟数量分别为26.22万条、2.95万条，其中62%的发展型侵蚀沟分布在耕地上，直接减少耕地面积1260万亩，影响周边耕地利用面积近3000万亩。

　　《实施方案》明确“十四五”时期治理侵蚀沟7000条的目标任务，其中内蒙古自治区2660条、辽宁省700条、吉林省1120条、黑龙江省2520条。

　　关于侵蚀沟治理的工作思路和建设内容是：以小流域为单元，采取截、蓄、导、排等工程和生物措施，形成综合治理体系。小型侵蚀沟结合高标准农田建设实施沟道整形、暗管铺设、秸秆填沟、表层覆土等综合治理措施，将地表汇水导入暗管排水，侵蚀沟修复为耕地。大中型侵蚀沟修建拦沙坝等控制骨干工程，同时修建沟头防护、谷坊、塘坝等沟道防护设施，营造沟头、沟岸防护林以及沟底防冲林等水土保持林，配合沟道削坡、生态袋护坡等措施，构建完整的沟壑防护体系，以有效控制沟头溯源侵蚀和沟岸扩张。

　　下一步，水利部将坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，提高政治站位，扛起政治责任，全力配合有关部门实施好国家黑土地保护工程，切实加强侵蚀沟治理。相关地方也要加强组织领导，建立政府负责、部门协同、多方参与、上下联动的工作机制，分解细化任务资金，组织实施相关工程，尽早发挥效益，切实保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”。