民族要复兴，乡村必振兴。2021年是中国共产党成立100周年，习近平总书记在2020年中央农村工作会议发表重要讲话强调，在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。习近平总书记指出，我们党成立以后，充分认识到中国革命的基本问题是农民问题，把为广大农民谋幸福作为重要使命。

　　土地是国之根本，也是中国共产党得以成长壮大的生命线，土地是农民安身立命之本，承载着农民太多的希冀。中国共产党成立以来，土地政策在一个世纪的时间里不断变化着，从苏区的“耕地农有”到抗战的“减租减息”，土改时期的“耕者有其田”到社会主义改造后的“劳动群众集体所有”，直至家庭联产承包责任制，实现从“两权分离”到“三权分置”，党在制定和执行农村土地政策的实践过程中，坚持以解决土地的所有权和经营权为其核心内容，紧紧抓住所有权与经营权问题，适应我国广大农民群众对赖以生存的土地的迫切要求。纵观100年来农村土地政策变迁，解决土地问题，满足农民土地要求，发展农村生产力始终是党维护人民根本利益的核心。

　　新民主主义革命时期农村土地政策(1921-1949年)

　　在新民主主义革命时期，中国共产党把马克思主义原理同中国实际相结合，开创了农村包围城市并最终夺取城市的武装革命道路，核心是通过土地革命，解放农民最终解放了全中国。这一时期，党的土地政策的演进经历了大革命、土地革命、抗日战争和解放战争四个时期。

　　大革命时期，以“减租减息”和“限制田租”为主要特征的土地政策。在大革命初期，由于农民阶级长期处于被压迫和剥削的状态，封建地主阶级兼并和占有大量的土地，广大农民生活艰苦，有着对生存的期盼。中国共产党于成立之初便深刻认识到要保障广大农民的利益，解决农民的土地问题。党的“一大”通过的党纲中提出了将没收的军阀官僚的土地分予贫苦的农民。“二大”宣言中提出废除重税，规定城乡的土地税则，并对田租率加以限制，1923年“三大”更加保障农民的利益，并加以政策保护。在革命之初，农村的土地政策主要以减租减息和限制田租为主要特征，进一步实现耕地农有。1925年《中国现时的政局与中国共产党的职任议决案》中提及，在过渡时期农民有着减租、减税的要求。1927年，《土地问题议决案》中指出农民斗争的起初是反抗来自土豪乡绅的压迫，进行减租减息、抗税等。在大革命时期，党已经开始充分认识到农民运动的重要作用，深刻认识到农民问题在国民革命中的中心位置。农民在革命斗争中有着对获得土地的热切希望，党制定土地政策的最终目标就是将没收的土地分给农民，实现耕地农有，为之后土地政策的制定打下基础，为土地革命积累了经验。

　　土地革命时期，以“没收地主土地”为主要特征的土地政策。在实践与探索中，党不断了解农村现实情况以及广大农民的切实需求，在土地革命时期的土地政策经历了一个由只没收大中地主土地，到没收一切土地，再到没收全部地主土地的过程。土地革命战争之初，土地所有权的问题尚未存在争议，即坚持土地国有的政策。中共“八七会议”前后的一段时间内，中共中央主张只没收大中地主的土地，不没收小地主的土地。随着党的不断发展，加之对以往经验的反思总结，党将最初的土地政策修更为“没收一切地主阶级土地”。通过实践党认识到土地所有权依然不能放诸于个人，买卖易换极易导致新一轮的土地兼并，1928年党的历史上制定的第一部土地法《井冈山土地法》颁布实施，规定“没收一切土地”，在实际工作中，采取的方法适合实际，即没收全部地主土地，并明确指出了土地的归属问题，以及没收的土地如何分配等具体土地方案，分配原则以均分为主要形式，一定程度上达到了平均的目的，满足了无地少地农民对土地的需求。1929年颁布了《兴国土地法》，明确了农村土地的没收对象，将井冈山《土地法》中的“没收一切土地”，改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，保证了广大农民的利益。针对当时土地国有化的政策无法满足农民对土地的真实需求，1931年，毛泽东做出了已经分配的土地不进行再分配，允许租借买卖，落实了农民对土地所有权的掌握。党在土地革命时期的土地政策是党成立之后所制定的第一个较为系统和完整的土地政策，为中国革命开辟出一条正确的道路，是一次伟大尝试，也是一项宝贵的历史经验，对当时中国革命的发展有推动作用。

　　抗日战争时期，以“减租减息”为主要特征的土地政策。抗日战争时期，为了联合一切可联合的力量来反抗日本帝国主义侵略，党改变了原来土地革命时期所制定实行的土地政策，采用了减租减息的新政策。1936年发布《关于土地政策的指示》，纠正了王明关于地主不分田的相关政策。1937年《抗日救国十大纲领》提出了将减租减息正式作为一项基本政策来解决当前的土地问题。1937年9月6日，陕甘宁边区政府对减租减息政策进一步具体诠释，在工农民主政府时期尚未被没收土地房屋的地主可保留他们原有土地房屋的所有权;回到边区，被没收了土地房屋的地主可以分得一份和农民一样的土地房屋，可以享有正当的公民权益，地主可以将土地房屋租赁给农民，地租不苛刻的情况下政府将不加以干预。1942年《关于抗日根据地土地政策的决定》再次规定，地主可以出租土地，地租需在战前原有地租的基础上减低百分之二十五，同时承认战前原有的借贷关系，年息不得超过一分半。这使地主的利益得到一定保障的同时有效减少了农民受到的剥削和压迫。抗日战争时期，减租减息保障了广大农民的利益，有效团结了广大人民群众，促进了全国抗日统一战线的形成，实现了抗战时期的民族团结，有力推动了抗日战争取得胜利的进程，为抗日战争后土地政策的制定提供了经验。

　　解放战争时期，以“耕者有其田”为主要特征的土地政策。减租减息政策调动了广大农民的积极性，也很大程度上削弱了农村封建势力的力量。抗日战争胜利后，党敏锐洞察到国民党当局发动内战的野心，土地政策也为解放区的自卫斗争做出准备，1946年中共中央在《五四指示》中将土地政策由减租减息变为“耕者有其田”，满足了农民对获得土地的需求，农民的革命积极性被激发，同时也为团结广大力量来抗击国民党的进攻，保留了温和的成分，对地主阶级并未采取绝对消灭。1947年，人民解放军转入战略进攻阶段，适应革命发展的需要和农民对土地的期盼，党召开了全国土地会议，制定通过《中国土地法大纲》，提出了对封建性和半封建性剥削的土地制度进行废除，实行“耕者有其田”的土地政策，由乡村的农会来接收一切地主的土地和公地，这些土地将分给无地少地的农民。解放战争时期，土地改革成为解放区最大的经济改革运动，党的土地改革思想和政策随着客观形势的变化和主观认识的提高，经历了一个逐渐成熟和完善的过程。经过土地改革运动消灭了封建生产关系，中国封建制度的根基受到摧毁，社会变革得到深入发展，解放了农村地区生产力，农民的政治觉悟也随之提高，组织程度加强，更加坚定自觉地团结在党的周围，从而为新中国成立后的土地改革奠定了理论和政策基础。

　　新中国成立后到改革开放前的农村土地政策(1949-1978年)

　　新中国建立后，中国共产党通过土地改革和合作化、集体化改造小农，建立了社会主义制度，其核心是调整农民和土地的关系，有力地支持了工业化建设。

　　新中国成立初期，以“农民土地所有制”为特征的土地政策。新中国成立初期，通过土地改革消灭了封建地主土地所有制，按人口平均分配土地，实行农民土地所有制，实现了“耕者有其田”。农民集所有者与经营者于一身，集所有权与经营权于一体。1950年6月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法》，国家通过土地登记、发证、征收契税等方式对土地进行管理，但土地产权可以自由流动，承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利，农民具有相对完备的土地产权。新中国成立以后党对于土地改革的思想和政策更加成熟，方法和步骤也更稳妥，这次土地改革适应了我国当时的国情，极大解放了农村生产力，发展了农业生产，为社会主义的“三大改造”奠定了基础，具有很强的激励性，土地资源的配置效率较高。

　　社会主义改造完成后，建立互助组与初级合作社。随着社会主义改造的完成，经济关系出现新的变化，农村生产力进一步发展，小农经济的劣势开始凸现。同时，国家为了实现工业化要进行资本的原始积累，必须从农业提取剩余，土地资源的稀缺也迫使国家采取更集约的农业生产体制，城乡二元结构的对立，也是从此开始逐步形成。为解决当时缺乏劳动力、农具等困难，克服分散经营的缺点，促进农业的发展，从1953年开始，国家政策以诱致性变迁为主，按照自愿原则，逐步产生了农业生产互助组的农地制度，生产资料统一经营，土地依旧归个人所有但使用权由个人变为集体共同使用。初级合作社是在互助组的基础上发展起来的，避免了不规模经济的发生，农民感受到统一经营的优势所在，自觉性和积极性较高。在一个纯粹由私人占有土地的社会条件下，国家无法获得充足的资金去进行工业化积累，但剧烈的制度变迁会导致变迁成本过高，国家需求与农民需求使得集约式的耕作制度得以确立，私人占有土地制度的解体已在此时有所显现，由此引发高级农业合作社和人民公社的产生。

　　高级社与人民公社时期，农地集体化得以彻底实现。高级社是土地、农具等生产资料归集体所有，共同劳动，统一分配，采取的是强制与诱致相结合的制度变迁方式，公平度较高，但此制度下土地收益分配不尽合理，农民不再占有土地，挫伤了农民的生产积极性。人民公社则是高级社进一步膨胀的结果，实行的是“三级所有，队为基础”的人民公社制度。在此时期的农地制度下，土地使用权、所有权合二为一，土地经营规模较大，农民对土地失去所有权，同时也没有真正的经营权，过分追求公平，缺乏激励机制，劳动监督成本过高。土地成为“公共财产”，土地的收益与成本对每位社员具有很强的外部性，这是一种典型的强制性变迁，源于国家发展工业化，以农补工的需求，是国家出于实际考虑的决定。在此制度下，“先交公粮，再交余粮，最后才是自己的口粮”，国家获取的农业剩余既满足了整个社会的消费又为工业化的发展筹集了资金，在经济上获得了垄断地位。而农户生产的剩余较低，当农民从制度的变迁得不到相应的收益时，制度的再次变迁则成为一种必然选择。

　　改革开放以来到党的十八大农村土地政策(1978-2012年)

　　改革开放以来，农村改革首先是从土地承包开始，进一步调整和完善农民和土地的关系，走出了一条中国特色社会主义现代化道路。

　　实行家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制。中国农村改革首先是从实行包产到户、包干到户等多种形式的家庭联产承包责任制开始突破的。改革开放前，我国农产品一直处于需求大于供给的局面，解决温饱问题成为农业发展的首要任务。为了调动我国几亿农民的社会主义积极性，在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利，改革从农村拉开序幕，确定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，提出了加快农业发展的二十五条政策措施，吹响了中国农村改革的号角。1979年9月，十一届四中全会通过了《关于加强农业发展若干问题的决定》，1980年颁布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，1982-1986年5个中央一号文件相继出台。到1981年全国农村社队普遍推行了各种形式的生产责任制，1983年实行联产承包制的基本核算单位由1982年的96%上升到99.5%，其中实行家庭联产承包制的占98.3%。这种责任制形式开始于种植业、养殖业，继而扩展到林业、渔业、商业、服务业。家庭联产承包责任制是我国农村改革的重大成就，是亿万农民在党的领导下的伟大创造。有统有分的双层经营体制，凡是一家一户办不了或办不好的事由集体来办，适宜于家庭办的事由农户去办，使集体的优越性和农户的积极性同时得到发挥，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，劳动效率成倍提高，普遍实现增产增收，整个农村经济的面貌发生了根本性改观，为我国农村现代化建设走出一条适合国情的道路。

　　稳定完善家庭承包经营，第二轮土地承包期再延长30年。1984年的中央一号文件将土地承包期由原定的3年，延长到15年，让农民吃了“定心丸”。为进一步稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制，1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经营制度，必须长期稳定，并不断完善”。1993年中共中央国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确：“为了稳定土地承包关系鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过修改宪法的决议，将以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度载入《中华人民共和国宪法》，以国家的根本大法保障这一制度长期稳定。同年7月2日，又将其载入《中华人民共和国农业法》。1998年党的十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，稳定完善双层经营体制，关键是稳定土地承包关系，这是党的农村政策基石，决不能动摇;同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。到1999年底，全国农村从总体上已经完成延长土地承包期工作，大多数地方已将土地承包经营权证书和承包合同签发到户，新一轮土地承包关系就此形成。

　　允许集体土地使用权依法有偿转让，实现“两权分离”。改革开放初期，农村土地使用权存在不稳定的现象，因此对农村土地流转进行较为严格的限制。1984年开始，我国家庭联产承包责任制正式在全国范围内确立，农村的土地使用权趋于稳定，国家对农村土地流转的相关政策也在一定程度上得到放开。1984年中央一号文件首次提出了“鼓励土地逐步向种田能手集中”。1986年，《中华人民共和国土地管理法》出台，首次从国家立法的高度对农村土地流转进行肯定，其第二条明确规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。针对一些地方出现的随意改变土地承包关系、强迫流转、侵犯农民利益的问题，1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让”。2001年底下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求，农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，必须坚持依法自愿有偿的原则。2003年1月《农村土地承包法》和《农业法》颁布实施，在法律上明确了对土地承包经营权的保护，禁止承包期内发包方收回和调整承包地，把农村土地承包纳入了依法管理的轨道。2007年3月，《中华人民共和国物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，规定承包期届满由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包，为进一步坚持和巩固农村基本经营制度奠定了法律基础。通过创造良好的政策和法律环境，允许集体土地使用权依法有偿转让，引导土地承包经营权有序流转，创新农业生产经营体制，稳步提高了农民组织化程度，充分激发了农村生产要素潜能，加快培育农民合作社、家庭农场等新型经营主体，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快了农业生产经营方式的转变。

　　党的十八大以来的农村土地政策(2012年- )

　　习近平总书记强调，“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开始的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。

　　完善农村土地所有权承包权经营权“三权分置”。2013年12月，习近平在中央农村工作会议上强调：“农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。”要有历史耐心，农村改革决不能犯颠覆性错误，这些重要论断为推进农村改革指明了方向、划出了底线。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了“三权”权能内涵及相互关系，阐明了“三权分置”的实施路径，这是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善，有利于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

　　开展确权登记颁证，土地第二轮承包到期后再延长30年。十九大报告提出要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，让农民吃上长效“定心丸”，要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。2018年12月底再次修正了《中华人民共和国农村土地承包法》，重点围绕农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”，农村土地承包关系保持稳定并长久不变、土地二轮承包到期后继续延长，完善土地承包经营权权能，维护进城务工落户农民土地承包权益，保护妇女土地权益等重大问题作了修改。积极稳妥、有序开展确权登记颁证工作，妥善解决承包地块面积不准、“四至”不清等问题，目前已基本完成农村承包地确权登记颁证工作，把15亿亩承包地确权给2亿农户。

　　引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。2013年中央一号文件提出“土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，加快构建新型农业经营体系，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年11月中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2016年6月，农业部下发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》，依法推进农村土地经营权有序流转。

　　党的农村土地政策演变的历史启示

　　土地政策改革必须坚持以人民为中心的理念。党在各个时期的土地政策的制定，都体现了对广大农民利益的维护，无论是大革命时期减租减息、限制田租政策还是土地革命时期实行的耕地农有政策，无论是抗战时期减租减息政策还是解放战争时期实行的耕者有其田政策，无论是改革开放后实行家庭联产承包责任制，还是党的十八大后实现从“两权分离”到“三权分置”，都是在结合革命建设形势的实际情况下，深入体察农民的意愿和对生活的期待和追求，最大程度上改变广大农民在封建压迫下悲苦的生活状态，满足了农民对土地的渴望，又从实际入手解决农民群众在生活和生产中所面对的困难，保障了广大农民群众的根本利益，真正做到以人民为中心，提高农民群众的生活水平和质量，从而进一步促进农村生产力的发展。

　　土地政策改革要为党的中心任务服务。新民主主义革命时期党的土地政策为革命的发展提供了强大动力，调动起农民的力量加入革命队伍，最终推翻了三座大山的压迫，彻底完成了反帝和反封建的历史任务，党的土地政策发挥了关键性作用，为党在革命时期中心任务的完成提供了有力的支持。新中国建立后，中国共产党通过土地改革和合作化、集体化改造小农，建立了社会主义制度，其核心是调整农民和土地的关系，有力地支持了工业化建设。改革开放以来，农村改革首先是从土地承包开始，进一步调整和完善农民和土地的关系，走出了一条中国特色社会主义现代化道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以处理好农民和土地的关系为主线，适应我国广大农民群众对赖以生存的土地的迫切要求，坚持深化农村土地制度改革，创新农地改革理论和实践，稳定农村土地承包关系，实现从“两权分离”到“三权分置”，推进农村改革全面深化，不断解放农民、发展农民、富裕农民，全面建成小康社会、推进乡村振兴，农业农村发展取得历史性成就，发生历史性变革，为党和国家事业全面开创新局面提供了有力支撑。

　　土地政策改革必须坚持农地的社会主义公有制性质，同时也要提高农地的资源配置效率。农村土地既具有生产农产品和生态服务的经济功能，也具有确立农民社员身份、建构农村基本制度的政治功能。中国农村土地制度变迁的基本逻辑是坚持土地公有制，从而政治上符合社会主义公有制的要求。同时，又要强化农村土地的生产要素功能，让其能够在要素市场上交易，优化土地要素配置，实现帕累托最优的配置效果。以提高农业生产效率为目标，进一步明晰产权、还权赋能，通过进城农民的土地退出和农地经营权流转机制，探索和推进各类农村土地的“三权分置”，进一步完善农村产权的集中交易市场体系及其配套制度，构建城乡土地同地同权、同权同价的公平交易制度，既可把土地配置到获得更高回报的农业经营主体，又可适当集中农地，获得规模经济，更好地全面推进乡村振兴。

　　(作者系农业农村部农村经济研究中心副研究员)