2021年4月29日，乡村振兴促进法由十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过，自2021年6月1日开始施行。制定出台乡村振兴促进法，为全面实施乡村振兴战略提供有力法治保障，对于促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，具有重要意义。这部法律共十章七十四条，顺应广大农民对美好生活的向往，立法的主要特色和亮点之一是坚持农民主体地位，真正使农民成为乡村振兴的参与者、支持者和受益者。为此，法律从多个方面进行了规定，并要求切实保障农民民主权利和各项合法权益。

　　遵循坚持农民主体地位原则的立法背景

　　我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，未来农业农村工作的主要方向转向全面推进乡村振兴。坚持群众主体，是打赢脱贫攻坚战的宝贵经验，推动乡村全面振兴，同样要调动广大农民的积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力。习近平总书记指出，实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进。要充分尊重广大农民意愿，把广大农民对美好生活的向往转化为推动乡村振兴的动力，把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。习近平总书记的指示充分表明，实施乡村振兴战略要以农民为主体，要让农民成为乡村振兴的主人，让农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。制定实施乡村振兴促进法，就是坚持以人民为中心的思想，坚持人民至上的理念，把坚持农民主体地位、维护农民根本利益作为基本遵循。

　　坚持农民主体地位贯穿法律始终

　　这部法律从立法目的、应遵循的原则，到促进乡村振兴的各个方面，始终坚持农民主体地位。法律首先明确，促进农民全面发展是制定乡村振兴促进法的重要目标之一。法律在遵循的原则中明确规定，全面实施乡村振兴战略，促进共同富裕，要“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。同时强调，坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力。在促进产业发展方面，规定“各级人民政府应当坚持以农民为主体”“促进小农户和现代农业发展有机衔接”。在人才支撑方面，明确要“培养本土人才”“培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人”。在文化繁荣方面，把“促进男女平等”作为重要内容。在生态保护方面，“坚持人与自然和谐共生”，推进生态文明建设，加强乡村生态保护和修复，持续改善农村人居环境。在促进城乡融合发展方面，规定地方政府要优化乡村发展布局，尊重农民意愿，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。并要求完善城乡统筹的社会保障制度，提高农村特困人员供养等社会救助水平，加强对农村留守儿童、妇女和老年人以及残疾人、困境儿童的关爱服务。在扶持措施上，规定各级政府调整完善土地使用权出让收入使用范围，“坚持取之于农、主要用之于农”的原则等。

　　保障农民权益的法律规定和体现

　　这部法律将维护农民主体地位、尊重农民意愿、保障农民合法权益摆在突出位置，在保障农民权益和民主权利方面作出了明确规定，既满足现实需要，又利于长远发展。

　　巩固完善农村基本经营制度，保障农民土地承包权益。乡村振兴促进法，坚持农民主体地位，坚持改革创新，把维护农民根本利益作为基本遵循。明确规定，“国家巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，发展壮大农村集体所有制经济”。

　　家庭承包经营不论是现在还是将来都是我国农业最基本的经营形式。巩固完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，有利于强化农户土地承包权益保护，有利于推进农村土地资源优化配置，有利于激活主体、激活要素、激活市场，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障。第二轮土地承包到期后再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年。现阶段有序开展延包试点是当前土地制度改革工作中的重中之重，在延包工作中将进一步维护农民的土地承包权益。并在保护土地承包经营权的基础上，建立健全土地承包经营权依法自愿有偿转让机制，农业农村部今年刚出台了《农村土地经营权流转管理办法》，完善健全土地经营权流转服务体系，保护农民流转土地的各项权益。

　　发展壮大农村集体经济，保障农民的集体收益分配权益。在促进农民增收方面，法律明确规定“国家完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益”。还规定各级人民政府应当坚持以农民为主体，推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系;应当完善扶持政策，加强指导服务，支持农民创业创新，促进乡村产业发展和农民就业。并明确“国家采取措施支持农村集体经济组织发展，为本集体成员提供生产生活服务，保障成员从集体经营收入中获得收益分配的权利”。

　　农村集体产权制度改革的目的是赋予农民集体收益的分配权，不是一分了之、吃集体经济的“散伙饭”。在改革过程中，不能把集体所有制改垮了、把集体所有权改虚了、把集体资产改没了。要通过发展壮大新型农村集体经济，实现共同富裕。深化农村集体产权制度改革，要全面开展农村集体资产清产核资、集体经济组织成员身份确认、加快推进集体经营性资产确权到户和股份合作制改革，把集体资产确权落实到每一个集体经济组织成员身上，让他们拥有更多获得感。

　　有序推进乡村建设行动，保障农民的宅基地使用权益。乡村建设行动是全面推动乡村振兴的重大举措，在推动乡村建设和促进城乡融合发展方面，法律加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控，严格禁止违法占用耕地建房;增强保护乡村意识，尊重农民意愿，严禁违法违规撤并村庄;国家鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等，但不得破坏乡村生态环境，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益;保障进城落户农民的各项权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为条件。

　　法律从多方面保护农民合法权益，对农民来说，最主要的土地权益是土地承包权益和宅基地使用权益。近年来，中央出台了一系列政策，加强农村宅基地管理。宅基地制度改革十分敏感和复杂，涉及农民切身利益。2020年，中央农办、农业农村部会同有关部门在全国104个县(市、区)和3个地级市启动了新一轮农村宅基地改革试点，稳慎推进试点工作，切实保护农民的合法权益。试点中着眼保障进城落户农民的宅基地权益，鼓励依法自愿有偿转让，探索自愿有偿退出机制。同时建立乡村保护理念，村庄撤并不能违背农民意愿，不能以各种名义强迫农民退出宅基地，或强迫农民上楼。要确保改革始终朝着正确的方向推进，要把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。

　　此外，保障农民民主权利也是坚持农民主体地位的重要体现。如本法规定，在乡村治理方面，完善农村基层群众自治制度，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，完善乡村治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。在乡村建设方面，建立政府、村级组织、企业、农民各方参与的共建共管共享机制，综合整治农村水系，治理农村垃圾和污水，推广卫生厕所，持续改善农村人居环境。通过保障农民的知情权、决策权和参与权等民主权利，完善乡村治理，促进乡村建设。

　　因地制宜建立配套制度，落实农民的主体地位

　　乡村振兴内容非常广泛，实施过程中新情况新问题还会出现，乡村振兴促进法是指导性的制度框架，在未来法律实施中，还需强化制度配套，落细落实任务。各地在全面推进乡村振兴的过程中，仍需把始终坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益作为根本遵循，因地制宜配套制定乡村振兴方面的条例、地方性法规、实施办法等，将法律确定的重要原则和制度要求等转化为可操作能落地的制度措施。

　　(作者系农业农村部农村经济研究中心副研究员)