党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院先后出台了关于实施乡村振兴战略的意见、国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)、关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见、关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见等一系列关于乡村振兴的重要政策。2018年中央一号文件明确要求，“强化乡村振兴法治保障，抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。”2021年4月29日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》由十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过，于6月1日起实施。

　　乡村振兴促进法以党中央提出的坚持农业农村优先发展、健全城乡融合发展的体制机制、建立新型城乡关系等方面的重大政策为依据，围绕乡村振兴战略的五大目标、基本原则和主要任务，从组织建设、机制创新、措施保障等方面，确立了全局性、系统性的法律制度规范。从内容看，乡村振兴促进法是实施乡村振兴战略的指导法，是明确政府在乡村振兴中职责的行为法，是尊重和维护农民主体地位的保障法，是推进城乡融合发展的促进法。

　　依法指导乡村振兴战略实施

　　乡村振兴促进法确立了实施乡村振兴战略的法律原则，并通过相应的制度安排对这些原则作出了具体规定。各级政府和有关部门及其他各类主体在实施乡村振兴战略时，须以法律规定的原则为指导。根据法律第四条的规定，在实施乡村振兴战略中应当贯彻的原则包括：以干部配备、要素配置、资金投入、公共服务四个方面的优先，体现农业农村优先发展原则;以尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调度农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益体现农民主体地位的原则;以统筹山水林田湖草沙系统治理，推动绿色发展，推进生态文明建设体现人与自然和谐共生的原则;以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推进农业供给侧结构性改革和高质量发展，不断解放和发展乡村社会生产力，激发农村发展活力体现改革创新的原则;以顺应村庄发展规律，根据乡村的历史文化、发展现状、区位条件、资源禀赋、产业基础分类推进体现因地制宜、规划先行、循序渐进的原则。

　　乡村振兴促进法确立了党在实施乡村振兴战略的领导地位。法律第三条明确要求，“统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”。实施乡村振兴战略，不仅仅是各级政府的责任，也是党的中心工作之一，党中央多次提出五级书记抓乡村振兴。法律的第三条、第四条、第四十一条、第四十二条分别对乡村振兴中党的自身建设、党在实施乡村振兴战略中的领导地位、乡村社会治理体系中党委的领导地位和农村基层党组织建设等方面都作了明确规定。

　　乡村振兴促进法明确了实施乡村振兴战略的主要工作内容。乡村振兴促进法的十章七十四条，除总则部分规定的立法目的、适用范围、根本要求、根本体制、基本原则、基本底线、基本职责、核心措施外，还从产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施和监督检查，以及附则规定的法律施行时间，全面规定了促进乡村振兴的法律制度。法律规定的每一项条款，都是促进乡村振兴过程中应当遵循的重要制度。在现实看，我国城乡之间、区域之间、产业之间存在着诸多发展不平衡的问题，对乡村社会的和谐发展形成了一定程度的阻滞，因而通过立法解决产业不稳固、人才不适应、文化传承体系被割裂、生态环境被破坏、部分基层组织涣散、城乡发展差距扩大等发展不平衡、不充分的问题，是乡村振兴促进法的重要任务。各部门、各地方都应当依照法律规定的方向、目标、原则和制度，改革管理体制和管理方式，创新工作机制，突出工作重点，履行法定义务，确保乡村振兴战略的顺利实施。

　　乡村振兴促进法明确了实施乡村振兴战略的基本措施。本法第八章专门规定了扶持措施，从财政资金投入保障、资金整合使用、土地使用权出让收入的重点用途、专项资金基金、融资担保机制、涉农企业融资机制、金融服务体系、保险服务体系和土地政策倾斜等多方面提出了系统的支持保障措施。这些促进乡村振兴的规定，对地方党委政府抓好乡村振兴工作提供了有效的工作抓手。

　　依法建立健全

　　乡村振兴促进机制

　　乡村振兴促进法明确了乡村振兴中的机制创新要求。从全文检索，乡村振兴促进法中共有31处使用了“机制”一词，内容涉及的范围很广泛。具体而言，法律规定应当建立健全的机制主要包括：

　　一是在工作机制方面，第九条要求“国家建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制”。这一规定是关于乡村振兴战略实施过程中各级政府之间责任划分的原则性规定，体现了党中央提出的五级书记抓乡村振兴的领导机制、各级政府落实乡村振兴的责任机制和全社会参与乡村振兴的动员机制。

　　二是在利益机制方面，第十七条规定，“国家加强农业技术推广体系建设，促进建立有利于农业科技成果转化推广的激励机制和利益分享机制”，第二十一条规定“各级人民政府应当建立健全有利于农民收入稳定增长的机制”和“国家支持农民专业合作社、家庭农场和涉农企业、电子商务企业、农业专业化社会化服务组织等以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制”，第五十六条规定“县级以上人民政府应当采取措施促进城乡产业协同发展，在保障农民主体地位的基础上健全联农带农激励机制”，第二十三条规定了“鼓励供销合作社加强与农民利益联结，完善市场运作机制”，第五十六条规定了“县级以上人民政府应当采取措施促进城乡产业协同发展，在保障农民主体地位的基础上健全联农带农激励机制”。这些有关利益机制的规定，核心在强调保护农民利益的基础上平衡各相关主体之间的利益关系。只有有效的利益机制，才能激发各类主体参与乡村振兴的积极性、主动性和持续性。

　　三是在人才培育和发展机制方面，法律中有诸多规定，例如第二十五条第二款规定“各级人民政府应当采取措施加强乡村医疗卫生队伍建设，支持县乡村医疗卫生人员参加培训、进修，建立县乡村上下贯通的职业发展机制”，第二十八条第一款规定“国家鼓励城市人才向乡村流动，建立健全城乡、区域、校地之间人才培养合作与交流机制”，第二十八条第二款“县级以上人民政府应当建立鼓励各类人才参与乡村建设的激励机制”。第十六条第一款规定，“国家采取措施加强农业科技创新，培育创新主体，构建以企业为主体、产学研协同的创新机制”。人才是当前乡村发展过程中的短板，中办、国办发布的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》指出，乡村振兴，关键在人。同时提出到2025年，乡村人才振兴制度框架和政策体系基本形成，乡村振兴各领域人才规模不断壮大、素质稳步提升、结构持续优化，各类人才支持服务乡村格局基本形成，乡村人才初步满足实施乡村振兴战略需要的基本要求。依法创新人才培育和发展机制，吸引各类人才服务于乡村振兴伟大事业，是实现乡村振兴目标的重要措施。

　　四是在补偿和保障机制方面，第三十四条规定“国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制”，第三十八条规定“国家建立健全农村住房建设质量安全管理制度和相关技术标准体系，建立农村低收入群体安全住房保障机制”，第五十四条第一款规定“国家完善城乡统筹的社会保障制度，建立健全保障机制”。第六十七条规定了“完善农村新增建设用地保障机制”等。之所以要建立相应的补偿机制和保障机制，源于乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能，源于乡村对于全社会的资源、人才、公共产品的贡献，也源于城乡之间发展的不平衡。各级政府、有关部门和社会各方面都应当充分理解消除城乡差距，实现城乡融合发展的重要意义，建立和完善补偿和保障机制，维护农民的权益，保障农民享有与城市市民均等化的社会公共服务。

　　五是在决策机制方面，第四十五条规定“乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度”。按照法律规定，各级政府制定与乡村振兴有关的政策、采取涉及农民利益的各项措施，都应当从农民利益出发，以农民权益实现为本，充分保障农民在乡村振兴中的主体地位。第四十八条规定“健全乡村矛盾纠纷调处化解机制”，公平、及时、有效化解各类纠纷，是实现乡村社会稳定和谐的基本要求。

　　六是从脱贫攻坚到乡村振兴的制度衔接机制方面，第五十八条第三款规定“各级人民政府应当完善涉农资金统筹整合长效机制”，第五十九条规定“各级人民政府应当采取措施增强脱贫地区内生发展能力，建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶长效机制，持续推进脱贫地区发展;建立健全易返贫致贫人口动态监测预警和帮扶机制”等。2021年中央一号文件指出，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，易地扶贫搬迁任务全面完成，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，创造了人类减贫史上的奇迹。同时，文件提出了脱贫攻坚政策体系和工作机制同乡村振兴有效衔接、平稳过渡的要求。总结巩固脱贫攻坚的制度经验，促进脱贫地区和脱贫人口稳定发展，是实施乡村振兴战略的重要组成部分。乡村振兴促进法及时将脱贫攻坚的制度经验转化为法律，对于实现脱贫地区的乡村振兴目标具有重要意义。

　　依法履行政府职责

　　实施乡村振兴战略的主体是农民、农村集体经济组织、村民自治组织、农民合作经济组织，以及社会各个方面，但实施促进乡村振兴的各项措施的主体是政府及有关部门。总体上看，乡村振兴促进法主要规范的是政府行为。本法中关于政府职责的规定涵盖乡村振兴的所有重要方面，主要包括维护农民权益、保护耕地和保障粮食安全、引导新型农业产业发展、完善农民返乡就业扶持政策、建立农民收入稳定增长机制、统筹农村教育和医疗工作、组织开展新时代文明实践活动、健全完善农村公共文化体育实施运行机制、保护农业文化遗产、农业面源污染防治、国土综合整治和生态修复、改善农村人居环境、农村住房管理和服务、构建简约高效的农村基层管理体制、指导支持村民自治、支持农民合作社和集体经济组织发展、加强群团组织和执法队伍建设、优化乡村发展布局、统筹乡村公共基础设施、促进城乡产业协同发展以及建立和落实乡村振兴扶持各项措施等。

　　乡村振兴促进法第八章关于扶持措施的规定中，也明确了政府在落实乡村振兴投入上的保障措施，政府应当依法采取增加财政投入力度、完善农业补贴政策体系、调整完善土地使用权出让收入使用范围、专项资金基金投入、优化营商环境、完善政府性融资担保机制、保费补贴、盘活农村存量建设用地等措施促进本行政区域内乡村振兴。

　　乡村振兴促进法既是对政府的赋权，更是对政府的限权。政府及其部门滥用权力，可能会损害到农民利益，扭曲市场对乡村产业发展中各类要素配置的决定性作用，破坏乡村文化传承的机制和载体，制约人才、劳动力等在城乡之间的合理流动，恶化生态和资源环境，阻滞城乡融合发展。因此，法律对政府行使权利也有相关限制和禁止性规定。例如，法律第五十五条第二款明确规定不得以农民退出承包地、宅基地等作为进城落户条件。

　　依法保护农民利益

　　乡村的生产功能和社会功能的实现主体主要是农民，乡村农耕文化的传承主要靠农民，乡村振兴的受益群体也应当首先是农民。实施乡村振兴战略，促进乡村的繁荣与发展，必须以农民利益为核心，坚持农民在乡村振兴中的主体地位。乡村振兴促进法第四条第二项规定，坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益，这是实施乡村振兴战略的基本原则之一。同时，法律还有尊重和保护农民主体地位的具体制度。例如，第十二条第一款规定，农村集体产权制度改革须确保农民收益;第二款规定，农村一二三产融合发展应当坚持农民为主体;第二十一条规定了建立农民收入稳定增长的机制，第二十三条提出供销社要加强与农民的利益联结;第三十条规定要丰富农民的文化体育生活;第三十七条规定了农村环境综合整治的共建共管共享机制建立需要有农民参与;第五十一条规定村庄撤并等乡村布局调整必须尊重农民意愿;第五十四条规定了农民的社会保障制度;第五十七条规定了进城务工农民的权益保护等。

　　依法促进城乡融合发展

　　促进城乡融合发展，是乡村振兴促进法的立法重心之一。在总则部分，法律规定了促进城乡融合发展的基本要求，即第六条规定的“国家建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。为实现这一目标，法律第七章从协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略实施，优化乡村发展布局，统筹规划建设和管护公共基础设施，推进城乡基本公共服务均等化，健全乡村便民服务体系，完善城乡统筹的社会保障制度，健全城乡均等的公共就业创业服务制度，促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户，鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老，促进城乡产业协同发展，鼓励农民进城务工等方面，专章规定了促进城乡融合发展的制度。其中，法律第五十五条第二款规定的“县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件”，引起了广泛关注。与《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第二款规定的“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”相比，本条增加了不得退出宅基地使用权和集体收益分配权的要求，对于保护进城落户农民的权益具有重要意义。

　　(作者系中国农业大学法律系教授)