河南省巩义市自2018年6月被农业农村部确定为农村集体产权制度改革第三批试点县(市)以来，扎实推进产权制度改革各个关键环节工作有序开展，提前10个月完成了产权制度改革各项任务，取得了积极成效。全市19个镇(街道)有产权制度改革任务的298个行政村(居委会)，均已按照规定程序完成了此项改革工作。共清查核实资产51.28亿元;成立集体经济组织299个，发放集体经济组织登记证书299个;发放农村集体经济组织股权证书17万余本;确认集体经济组织成员72.0397万人，量化资产7.47亿元。

　　改革典型做法

　　强化宣传培训，加强督导考核。充分发挥电视台、微信群等新媒体作用，通过张贴标语、悬挂条幅、发放公开信等多种形式，广泛宣传动员。邀请专家在全市范围内分层次、分类别、分区域举办专题培训班，将农村集体产权制度改革的工作重点难点、关键环节、注意事项等知识广泛地普及到市、镇、村三级干部队伍中。在督导环节，由市委市政府督查局牵头，安排专人对各镇(街道)集体产权制度改革工作进行不定期督促检查，并实行分镇包村工作责任制，市农委安排班子成员、中层干部分包镇(街道)，农技指导人员分包村(居委会)，按照每月计划进行定期查看指导。在考核环节，将农村集体产权制度改革工作列入市重点工作机制“4+4+2”考核指标中，制定《巩义市农村集体产权制度改革工作考核办法》，对各镇人民政府、街道办事处进行月评比、季考核。

　　紧抓党组建设，激发改革动力。成立农村集体产权制度改革工作领导小组，市委书记任组长，市委副书记、市长任常务副组长。领导小组下设八个工作组，各自设立了组长、牵头单位和配合单位，明晰主要职责。严格落实三级书记抓改革的工作要求，市、镇、村层层建立领导机构和工作班子，层层分解任务，逐级传导压力。巩义市提倡党组织书记或支部委员通过法定程序担任集体经济组织负责人，并要求把党建工作写入章程，进一步理顺管理体制，使村委会和集体经济组织都在党支部的领导下开展工作。

　　开展清产核资，亮出集体家底。在清产核资阶段，充分利用土地确权和卫星测绘成果，严格抓好清理、登记、核实、公示、确认和上报六个环节，对集体“四荒”地、林地等所有资源资产进行了精准测量，分别建立台账，做到“三榜”公示。针对资产登记和核实环节涉及的审计和评估等专业性、技术性强的问题，采取政府购买服务的方式，科学引进第三方专业机构，聘请专业人才对各镇村进行技术服务和指导。在资产清理中，以镇级三资平台上各村财务会计账目为依据，全面盘点资金、实物、债权、债务等资产。在资源清理过程中，采取实地勘测丈量的方式，以国土部门提供的“二调”数据为参考，结合农村土地承包经营权确权数据，进行权属、边界、四至及面积确认。根据清查结果，分类建立资产、资源两本台账，做到账实相符。加强对各村(居委会)资产的出租合同不合法、不合规、不合理等突出问题的清查清理，做到边清查边整改，确保农村集体资产、资源公平公正合理有效使用。

　　科学确认身份，明晰成员资格。巩义市农委制定产权制度改革工作详细的时间任务表，要求成员身份确认与清产核资同步开展。出台了《巩义市农村集体经济组织成员身份确认工作指导意见》，要求成员界定要注重征求农民意见，坚持“众人的事由众人商量”，保证农民的知情权、参与权和选择权，并兼顾土地承包关系和集体经济组织利益关系。各村(居委会)在成立成员界定领导小组后，迅速召开村民代表大会，按照“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”的原则，结合本村实际，制定本村的成员界定实施方案。在人口摸底过程中，巩义市要求除了户主签字、按手印外，两个入户调查人员也要在户口复印件上签字确认，并与当事人合影备案，最终形成成员清册。

　　统一股权标准，量化成员股份。在股份量化上，将集体经营性净资产折算成股份并量化至每个集体经济组织成员，该净资产为按照清产核资工作程序清理核实的资产。在股权设置上，原则上只设个人股，不设集体股，实行一人一股制。鼓励各村在充分尊重群众意愿前提下探索创新股权设置办法。如确需设置集体股，可按照经营性净资产的一定比例进行折股量化，集体股占总股本的比例由村集体经济成员(代表)大会讨论决定，原则上不得超过20%。对无净资产或净资产为负数的，可通过虚拟股份的方式按成员人数分配股份，作为将来资产量化的依据。在股权管理上，采取“量化到人，固化到户”的管理模式，原则上实行“两不增、两不减”的静态管理办法，不随人口增减变动而调整股权，在各户内部实现增人减人的平衡。以户为单位向集体经济组织成员出具股权证书，作为其占有集体资产股份、参与决策管理、享受收益分配的有效凭证。将来子女分户的，原则上不调整原股权设置，股权可以内部继承、转让和赠与，但不得退股提现。

　　成立经济组织，科学制定政策。巩义市目前的做法是，一个行政村成立一个集体经济组织，即集体经济(股份)合作社。根据规定，村经济合作社应尊重和支持村委会的工作，合理安排发展科技、教育、文化、卫生等公益事业以及办理公共事务所需的资金。收益少或无收益的经济合作社，应通过发展集体经济取得分红，不得举债或变卖集体资产用于分红。此外，巩义市还成立了一个镇级联合总社，即巩义市竹林镇经济联合总社，该镇级联合总社有总股数为12049股，现有各社区经济合作社界定的社员按一人一股配股，涉及总社员数12049人，实际用于折股量化的经营性净资产(总股本)为16266.57元(原值)。巩义市研究出台扶持壮大村级集体经济行动计划，盘活闲置宅基地和闲置住宅的指导意见等配套政策，从财政、土地、项目、金融、人才等方面为集体经济发展提供支持，引导各村通过盘活闲置资产、开展土地流转、发展乡村旅游，发展壮大村级集体经济。

　　改革取得的成效

　　开拓集体经济发展空间。巩义市集中三个月时间在全市农村范围内对违章建筑进行拆除，解决了一大批集体用地被长期占用的难题，腾出了更多的公共发展空间，解决了一些历史遗留问题。

　　盘活闲置宅基地和住宅。巩义市研究制定盘活闲置宅基地和闲置住宅的指导意见，规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。巩义市农村集体经济组织对闲置宅基地进行统一管理、使用、收益，并鼓励农民盘活利用闲置住宅。小关镇南岭新村盘活闲置宅基地和住宅8处，发展旅游农家乐17家140间，其中农家乐住宿88间，夏季住宿基本爆满，房间平均价格为100元左右，带动农家乐每年增收10~20万元不等，带动集体经济增收1.3万元。

　　明晰集体经济发展路径。各村立足自身优势，通过盘活土地资源、经营资源资产、提供有偿服务、整合多方资金等多种形式，积极探索集体经济发展路径。杜甫街道外沟村通过发展资产型经济和物业型经济，村集体经济收入得到持续提高。小关镇南岭新村通过整合有关政策性资金，建设1800平方米标准厂房，实行租赁经营，村集体每年收益10多万元，其中20%作为村级扶贫专项资金，直接用于服务贫困群众发展公益事业。米河镇明月村通过流转荒山荒坡和集体土地，每年收益100万元，村民年均增收2260元。

　　拓宽集体成员增收渠道。集体产权制度改革建立了集体与农民的利益联结机制，农民通过股份量化，在集体经济经济中获得分红，增加了财产性收入。2019年春节前，巩义市近20个村(组)进行了分红，让群众充分享受了这次改革发展的红利。

　　建立资产综合管理系统。巩义市农村集体资产综合管理系统的功能包括财务监管、资产管理、股权管理、清产核资、地理信息、村务公开、财务公开、产权交易、经济合作社、大数据分析和监管等10个模块。该系统用户分为县、镇、村三级，每级用户使用权限不同。村级用户是本系统数据的收集者及填报者，如清产核资数据、资金收支、集体经济组织成员信息、各类资源资产地理信息位置的标注、固定资产电子台账的收集填报，以及村务财务信息的公示公开等。

　　提升乡村社会治理水平。巩义市在股权量化的基础上，尝试将集体组织成员身份与其权利义务相挂钩，增强集体组织成员身份感。一方面通过村规民约对集体组织成员形成一定约束，规范成员行为;另一方面将成员分红与其在集体组织内的表现挂钩，表现好的会相应加分，增加分红，表现差的会相应减分，减少分红。如某户某人未配合村委工作，尽到应尽的社会义务，或没有善待老人小孩等，会酌情减少其集体经济合作社内的分红。该项举措加强了村规民约的约束力，促进了农村社会内部和谐稳定，为进一步发展壮大集体经济，提升乡村治理水平提供了新的思路。

　　继续改革面临的主要问题

　　相应的法律和政策法规不完善。2020年颁布的《民法典》明确了农村集体经济组织的特别法人地位，但目前尚无配套法律法规对这一特别法人进行明确规范，使得集体经济组织的法人地位缺乏法律保护，投资主体地位不明确，税收优惠政策落实不到位。农村集体经济组织在税务、金融、组织管理上缺乏配套政策支持，如在税务部门登记开户时，账户管理、纳税、税收优惠等政策尚不明晰，如何纳税，能享受哪些税收优惠都需要进一步明确。

　　基层农经管理和专业人才缺乏。农村集体产权制度改革的政策性和专业性较强，需要较为稳定的人才队伍和充足的资金支持，改革需要在市县乡农经干部的业务指导下进行。巩义市农经工作人员整体年纪偏大，专业技术人才少，特别是村一级，缺少懂经营、会管理的三农复合人才。

　　多部门之间的协调配合仍需加强。部门之间协作仍存在一定问题：一是改革中农业农村部门统计的资源性资产数据与国土“二调”、国土“三调”数据衔接不够，存在一定差异，集中体现在集体建设用地和未利用地的数据统计上。二是农村资源性资产的登记涉及农业农村部和自然资源部等多个部委或机构，部门间的协作仍需加强。三是村级学校的土地和建筑物产权归属问题较为复杂，涉及国家所有、集体所有、农户权益等各类问题，需要教育体育局、村集体和农户等多方的合作。

　　推进改革的政策建议

　　研究制定集体经济组织相关法律。抓紧研究制定农村集体经济组织法，明确集体经济组织的法人本质特征、成员制度、运行机制、扶持政策等。财政、金融、税收、土地等部门要为发展壮大集体经济提供相应的配套政策支持，如明确农村集体经济组织的税费减免政策，安排财政专项资金奖励集体经济发展，完善集体经济组织的股权抵押贷款等。

　　培养县乡村三级农经管理专业队伍。强化县、乡镇和村级的农经管理队伍建设，注重人才培养，提高各级干部群众发展村级集体经济的能力。选育引领集体经济发展的带头人队伍，重点加强村干部的选拔，优化干部队伍结构，发挥村党支部书记的“领头羊”作用。可探索实施经营管理绩效与经营者收入挂钩、“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”的村干部报酬补贴制度。

　　加强产权改革的跨部门沟通与协作。改革中，集体资源性资产的权属、四至和面积等核定涉及农业农村部和自然资源部等多部委或机构的职能;在设立集体经济合作社后，集体经济组织的发展又离不开税务部门和金融机构等的支持。改革需要多部门通力协作，形成合力才能有效完成改革任务，促进农村集体经济发展。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)