2021年9月，经国务院批复《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》正式印发实施。今后一个时期高标准农田建设总体目标任务已明确，其中明确到2025年累计建成10.75亿亩高标准农田并改造提升1.05亿亩高标准农田。

　　民以食为天，农以地为本。粮食安全，乃国之大者。习近平总书记指出，“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子”“要加强高标准农田建设”“不忘历史才能开辟未来”。新中国农田建设伴随着中国共产党百年历史，经历过曲折复杂的探索。从改革开放前以农田水利建设和提升农田有效灌溉面积为重点的农田建设，发展到改革开放后各有侧重的多形式多部门管理的农田建设;从单纯注重“数量”转变为“数量”“质量”并重，再到“数量”“质量”“生态”三位一体推进的农田建设，对实施乡村振兴战略、保障国家粮食安全、加快推进农业农村现代化发挥着十分重要的作用。

　　新中国农田建设的历程大致可以分为农田水利恢复建设时期、农田建设“大干快上”时期、农田建设调整时期、农田建设“数量”为主时期、农田建设“数量”“质量”并重时期，农田建设“数量”“质量”“生态”三位一体推进时期六个阶段。

　　农田水利恢复建设时期(1949-1957年)

　　新中国成立之初，土地改革激发了农民耕种的积极性，我国农业生产逐步恢复，农民开始大规模开垦荒地和开展土地改良工作，全国耕地面积大幅度增长。新中国成立的前三年，是我国国民经济的恢复期，这一时期的农田建设以农田水利恢复建设为重点。

　　党和国家把农田水利的恢复和建设作为整个国民经济恢复的重要环节，设立专门主管全国农田水利的机构，提出“防治水患，兴修水利，以达到大量发展生产的目的”的农田水利建设基本方针，一方面大力整治原有的灌溉排水工程，一方面广泛开展以小型水利为主的群众性农田水利建设。积极发动与组织群众力量，大量建设塘堰、沟洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比较简单而有效的水利工程，掀起了发动群众兴修水利的高潮。据统计，新中国成立后，仅仅三年时间，水利工程建设参与人员达2000万人，各地兴修和整修小型塘坝600多万处，打井80余万眼，恢复和修建较大的灌溉排水工程280多处，完成土石方17亿立方米，扩大灌溉面积5000多万亩。

　　1953年，党中央提出了过渡时期总路线，国家经济建设进入第一个五年计划时期。农田建设的重点由恢复整顿原有灌溉排水工程为主，转变为按国家经济发展的要求有计划、有步骤地兴修新的工程设施，以逐步提高和扩大抗御水旱灾害的能力，更有效地发挥水资源的效益。水利建设主要任务是继续治理重要河道，加固重要河流堤防，积极兴建农田水利。这五年，结合淮河、海河的治理，修建了淮河、黄河、长江、海河和辽河等流域大型水利水电工程和农田灌溉网络，奠定了我国农田水利设施建设的坚实基础，对农业生产和社会经济发展作出了巨大贡献。1956年1月，中共中央政治局提出《1956-1967年全国农业发展纲要40条》，要求用10年时间将我国水田和水浇地面积由3.9亿亩扩大至9亿亩左右。

　　农田建设“大干快上”时期(1958-1961年)

　　1958年，毛泽东同志提出提高农作物产量的“土、肥、水、种、密、保、管、工”农业“八字宪法”，为当时及以后时期的农业生产指明了方向，也对农田建设产生了深远的影响。1958年8月，《中共中央关于深耕和改良土壤的指示》明确提出农业增产技术措施“水肥土种密”，中心是土，要将全国3.3亿亩瘠薄田地全部改完。据此，全国大范围开展治沙治碱，对全国主要的低产土壤(包括盐碱土、沼泽土、红壤、冷浸田、咸酸田等)进行综合治理。

　　“大跃进”和人民公社化运动全面展开，各地开展了较大规模以改土治水为中心的农田建设，主要内容包括平整土地、修筑梯田、改造坡耕地、兴修农田水利、改良土壤、建设农田防护林、配套农业生产输配电设施等。尤其是农田水利建设出动了上亿的劳动力，兴建了很多大型水库和灌区，中小型工程更是遍地开花，数不胜数。

　　这阶段，实际灌溉面积增加超5000万亩。与此同时，由于城镇人口增长过快，致使工业和城镇用地大量增加，耕地面积明显减少，出现新中国成立以来第一次耕地流失高峰。

　　农田建设调整时期

　　(1962-1977年)

　　1962年，农田水利工作吸取“大跃进”时的经验教训，进入到整顿、巩固、续建、配套阶段。经过两年的努力，到1963年农田水利建设基本上恢复了正常秩序。1964年，全国提出“农业学大寨”口号，农田基本建设趋于山水田综合治理，以分期分批建成旱涝保收高产稳产农田为中心内容，辅以土地平整和田渠路林综合配置。1963-1965年，平均每年增加灌溉面积1000万亩左右。

　　1966-1976年，受“文化大革命”影响，农田建设工作一度停顿数年，部分地区甚至遭受严重破坏，直到1970年才逐步开始恢复。

　　1976年10月，随着反革命集团被粉碎，农田基本建设会议召开。会议的成功召开掀起了农田建设高潮，各地运用开荒造田、平整土地、灌溉排水等综合措施，大大提升了耕地有效灌溉面积与综合质量，为粮食产量提升提供了有力保障。1977年，全国农田灌溉面积恢复到6.75亿亩。

　　农田建设“数量”为主时期(1978-2007年)

　　1978年，党中央召开十一届三中全会决定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，我国农田建设进入了一个新的发展阶段。随着国民经济发展和人地矛盾显现，国家逐步加大对农田建设的投入力度，农业、国土、水利、财政等部门围绕各自职能，开展了以开荒、土地平整、土地整治、土地开发整理、农田水利建设、农业综合开发等形式多样、各有侧重的农田建设活动，耕地“数量”(文中使用农田有效灌溉面积数据)增长明显。

　　1978年国务院《政府工作报告》提出，“在提高单位面积产量的同时，在不损害水土保持、森林、草原和水产资源的条件下，组织国有农场和人民公社有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增加”。但随着城镇化工业化进程加快，农村地区非农产业(特别是乡镇企业发展)占用大量耕地，使得耕地数量明显减少。仅1985年，全国耕地总面积就减少了1512万亩，成为新中国成立以来耕地数量降幅最为显著的一年。1985年以后，我国农业生产徘徊不前，连续几年粮食产量停留在4000亿公斤左右，人口增加与耕地减少的矛盾和粮食需求量增长与供给总量不足的矛盾比较突出。

　　为遏制耕地减少，实现农业形势的根本好转，党中央、国务院和各级党政领导高度重视农田基础设施建设工作。1986年中央一号文件《农村工作的部署》要求制定“严格控制非农建设占用耕地的条例”。1986年3月，国务院发布《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，进一步强调了对耕地占用问题的重视。1986年，国务院成立国家土地管理局。1986年6月，《土地管理法》正式颁布实施，突出了“合理利用土地，切实保护耕地”的主要目标，其中第20条提出“各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废、破坏耕地的行为”，标志着我国农田建设管理工作进入法治轨道。同期，国务院决定自1988年开始设立国家土地开发建设基金(1990年改为农业综合开发基金，后改为农业综合开发资金)，专项用于农业综合开发，重点是通过山水田林路综合治理，进行大面积的中低产田改造，同时依法酌量开垦宜农荒地，确保粮棉油等主要农产品的产量稳定增长。1993年，《农业法》正式实施，指出国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护。1994年，国务院颁布《基本农田保护条例》，确立了基本农田保护制度。1996年1月，国务院发布《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，提出要加大资金投入，加强对农田水利基本建设的组织领导，使我国的农业生产条件和生态环境有一个大的改善。截至1997年底，全国农田有效灌溉面积达到7.84亿亩，拥有万亩以上灌区5562处，配套机电井355万眼。

　　1998年8月，《土地管理法(修订)》第41条提出国家鼓励土地整理。规定开征新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费等，从立法上规范了土地整理和开发，并使土地整理有了稳定的资金来源。2003年，原国土资源部颁发《全国土地开发整理规划(2001-2010年)》，包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。2005年，《关于建立农田水利建设新机制的意见》发布，要求各地把小型农田水利建设资金纳入政府投资和财政预算，千方百计增加投入。同年，中央财政设立小型农田水利工程建设补助专项资金，以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设。2006年，财政部出台《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，要求各地在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及农田水利建设资金。这些政策措施有力推动了农田基础设施建设，耕地“数量”增长明显。截至2007年底，全国农田有效灌溉面积达到8.67亿亩，拥有万亩以上灌区5869处，配套机电井511.8万眼。粮食产量稳定在5000亿公斤以上。

　　农田建设“数量”“质量”并重时期(2008-2017年)

　　习近平总书记多次强调“保耕地不仅要保数量，还要提质量”。李克强总理也强调“要坚持数量与质量并重，严格划定永久基本农田，严格实行特殊保护，扎紧耕地保护的‘篱笆’，筑牢国家粮食安全的基石”“把高标准农田建设摆在更加突出的位置”。

　　这一阶段早期，国家发展改革委、财政部、原国土资源部、原农业部、水利部等部门均提出了不同的农田建设重点;中期，高标准农田建设被写入“十二五”规划纲要，要求“加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田”。随后，国务院、各部委相继发布重要文件、规划与标准，逐步统一了高标准农田建设概念、内容、标准和路线图，农田建设进入“数量”“质量”并重时期。

　　2008年11月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“抓紧实施粮食战略工程，推进国家粮食核心产区和后备产区建设，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划，以县为单位集中投入、整体开发。”在保证耕地“数量”的同时努力提高农田基础设施建设“质量”，建设高标准农田。2009年7月，国家农业综合开发办公室印发《关于开展国家农业综合开发高标准农田建设示范工程的指导意见》，率先在全国启动了首批高标准农田示范工程建设项目。同年，国家发展改革委、农业部积极推进第二期标准粮田建设工程项目。2009年，国务院办公厅印发《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》，提出到2020年全国粮食生产能力要达到5500亿公斤以上，比现有产能增加500亿公斤，耕地保有量保持在18亿亩，基本农田面积15.6亿亩。规划将五个部门的农田建设内容全部纳入其中，要求强化基本农田建设，确保实现新增粮食生产能力目标。

　　2012年3月，国务院批准《全国土地整治规划(2011-2015年)》，提出“十二五”期间再建设4亿亩高标准基本农田，明确要求“经整治后的基本农田质量平均提高一个等级，粮食亩产增加100公斤以上。”随后，原国土资源部联合财政部印发了《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》，正式拉开了4亿亩高标准基本农田建设的大幕。2013年4月，财政部发布《国家农业综合开发高标准农田建设规划(2011-2020年)》，明确到2020年，改造中低产田、建设高标准农田4亿亩，完成1575处重点中型灌区的节水配套改造。2013年10月，国务院批复了国家发展改革委会同有关部门编制的《全国高标准农田建设总体规划》，提出到2020年建成8亿亩旱涝保收的高标准农田，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上的战略目标。《全国高标准农田建设总体规划》从顶层设计层面统一了各部门高标准农田建设活动。

　　2017年2月，国家发展改革委、财政部等7部门联合印发《关于扎实推进高标准农田建设的意见》，提出“统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”，对高标准农田建设统筹规划、整合资金、规范管理等方面提出意见和要求。2017年9月，原国土资源部、国家发展改革委等五部委联合印发《关于切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》，要求逐步建成高标准农田建设全国“一张图”，实现有据可查、全程监控、精准管理、资源共享。辅之《高标准农田建设通则》《耕地质量等级》等标准的实施，农田建设实现了向“数量”“质量”并重的高标准农田建设的成功跨越。

　　农田建设“数量”“质量”

　　“生态”三位一体推进时期(2018年至今)

　　农田建设，特别是高标准农田建设，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措，对推进生态文明建设发挥着十分重要的作用。

　　机构改革以来，党中央、国务院高度重视高标准农田建设，每年以国务院名义召开冬春农田水利建设会议，统筹部署推动农田建设工作。农业农村部党组多次专题研究部署农田建设工作，将农田建设列入重点任务。地方各级党委政府把农田建设作为推动三农工作的中心任务。各地还建立健全多部门协调机制，在资金投入、耕地指标认定、水资源保障、电力配套等方面，做到“数量”“质量”“生态”三位一体推进，不断增强农田建设合力。

　　针对以往高标准农田建设项目涉及多部门，申报流程、建设标准、验收考核等要求不一致的相关情况，2019年国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，初步构建了集中统一高效的“五统一”(统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库)农田建设管理新体制。

　　为实现农田建设“数量”“质量”“生态”三位一体推进，国务院批复同意《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》，农业农村部加强高标准农田建后管护，积极实施耕地保护工程，坚持最严格的耕地保护制度。一是落实《东北黑土地保护规划纲要(2017-2030年)》任务，持续推进东北黑土地保护与利用，采取有效措施切实把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好。二是2020年中央财政投入2.8亿元农业资源及生态保护补助资金启动退化耕地治理试点项目。三是持续推进耕地质量监测网络建设，耕地质量进一步提升。加快构建国家级、省级、市级、县级耕地质量监测网络，截至2020年底，全国已布设近2万个监测点。其中，国家级耕地质量监测点扩展至1344个，省、市、县监测点约1.8万个。依据《耕地质量等级》国家标准，启动新一轮全国耕地质量等级调查评价工作，在全国布设20多万个样点，进行土壤调查和采样，2020年《2019年全国耕地质量等级情况公报》发布，2019年全国耕地质量平均等级为4.76，较2014年提升了0.35个等级。四是新建全国农田建设综合监测监管平台。运用遥感监控等技术，建立农田管理大数据平台，以土地利用现状图为底图，全面承接高标准农田建设历史数据，统一标准规范和数据要求，将各级农田建设项目立项、实施、验收、使用等各阶段相关信息上图入库，建成全国农田建设“一张图”和监管系统，实现有据可查、全程监控、精准管理、资源共享。五是深入贯彻新形势下的国家粮食安全战略，全面落实地方粮食安全主体责任，切实保障国家粮食安全，依据《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，强化高标准农田产能目标监测与评价，组织开展农田建设情况的综合评价和督查激励，进一步发挥了激励先进、鞭策后进的作用。

　　在这个时期，农田建设制度标准体系不断完善、建设资金保障能力逐步增强、高标准农田建设成效明显提升，粮食产量连续多年稳定在6500亿公斤以上。2019年、2020年全国新建高标准农田分别为8150万亩、8391万亩，同时统筹推进高效节水灌溉，分别完成2190万亩、2395万亩，圆满完成了到2020年底建成8亿亩高标准农田的战略任务。

　　(作者单位：农业农村部农田建设管理司)