休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲的重要方式。2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点”，经过多年的探索实践，我国耕地轮作休耕制度试点省份由9个增加到17个，试点面积由616万亩扩大到4000万亩。

　　为了解休耕政策落实情况、休耕效果以及群众对政策的评价和期望，课题组近期赴河北省南皮县进行了实地调研。南皮县位于河北省东南部，重度盐化潮土近6700公顷，人均水资源量相当于全国水平的15%，属于较严重的缺水地区，以种植小麦、玉米、棉花、大豆为主。本次调研走访了5个休耕试点村和1个非试点村，总共发放问卷127份。

　　休耕政策效果及存在问题

　　按照国家标准，南皮县季节性休耕每亩补助500元，直接打到农户卡上，补贴资金均按时到位。休耕方式是从过去的“冬小麦-夏玉米”改为种植单季夏玉米，休耕冬小麦。

　　——政策得到农户认可，农户收入稳定有预期。

　　在访谈中，绝大多数农户表示非常赞成休耕政策，愿意继续参与休耕。主要原因有：第一，休耕政策宣讲到位。第二，种植小麦收益较低。由于种植小麦的成本较高而收益较低，受访农户表示参与休耕可在获得休耕补贴的同时解放劳动力，可以外出打工，这既节省了时间精力又增加了收入。81.45%的农户对休耕表示非常赞成，16.13%的农户表示比较赞成，2.42%的农户表示无所谓，没有人反对休耕政策的实施。

　　进一步调查结果显示，如果补贴政策继续，受访的农户100%都有休耕意愿。如果现有政策结束，有66.13%的农户表示不愿意继续实行休耕，务农收入虽然在家庭收入中占比较低，但为了满足自家食用，他们愿意恢复耕种小麦;有33.87%的农户表示仍然愿意继续实行休耕政策，原因是种植不如外出打工，以及会为了保护耕地和节约水源而选择继续休耕。

　　对于已经退出休耕项目的村，农户仍然有较大的休耕意愿。如西王庄村于2016年开始休耕，是调研村中最早实施休耕的村庄，经历了相对较长的休耕周期，农户对休耕项目以及休耕对自身收益的影响理解相对客观和完整。调查数据显示，82.76%的农户非常赞成休耕项目，剩余17.24%的农户比较赞成休耕。该村已于2021年停止了休耕项目，部分农户已恢复小麦种植，但被调查农户全部表示愿意重新加入项目，期待政策可以持续下去。对于未实行休耕政策的村，如刘八里乡候庄村，农户普遍表示了十分强烈的参与休耕项目的意愿。

　　调研发现，调研村大部分农户主要收入为“非农打工”，实行季节性休耕之后农户家庭收入并没有因此而减少，部分农户家庭收入明显增加。原因有以下两点：一是休耕补助增加收入。河北省耕地季节性休耕制度试点实施方案中针对符合季节性休耕的农户每亩补助500元。如果正常种植小麦，每亩的净收入大概在300~400元左右。休耕补贴可以弥补休耕期间农民的农业收入减少，甚至还略有结余。二是农民从土地上解放出来。由于实行休耕之后，农民有更多的时间和精力从事非农工作，总体上部分农户家庭的收入明显增加。调查样本中，86.12%的农户家庭收入来自于务工/经商收入，13.18%的收入来自于务农收入。在实行季节性休耕政策后，67.74%的农户家庭收入基本不变，32.26%的农户家庭收入明显增加。南皮县小五金产业较为发达，调研的村庄几乎都有村民自办的企业，能够在本地实现非农就业，或许是当地村民乐于休耕的一个重要原因。

　　——生态效果初现，试点缺乏稳定性。

　　休耕时间较早的试点村多数农户认为作物质量和土壤质量明显提高。其他试点村农户认为作物和土壤的质量基本没有变化。农户通常仅能从作物产量和品质上判断环境程度的改善，而短时期内这些变化却不明显。57.26%的农户认为作物质量明显提高，42.74%的农户认为作物质量基本没有变化，没有农户认为作物质量是下降的。认为土壤质量明显提高的农户占总受访人员的58.06%，认为土壤质量基本没变化的农户占总受访人员的41.94%，这两项比重与农户对作物质量变化的态度基本保持一致。

　　据调查，实施休耕一季小麦，每亩地可以节约灌溉用水100~165立方米，3万亩试点的节水量相当于南皮县年农业用水的5.57%。休耕在一定程度上延缓了地下水位下降。但深层地下水水位回升，还需要休耕政策的持续。

　　休耕政策的稳定性和项目的持续性是地方政府和农户最为关心的事情，但目前参与试点的村庄基本上一期结束后就不再被纳入试点范围，地方部门也表示每年都需要继续申请才能获得项目的参与资格，而是否能被批准也存在不确定性。农户虽然继续参与意愿较高，但由于不清楚项目是否还会继续，因此有相当比例表示项目结束后还会恢复原本的耕种方式。而深层地下水的形成需要上万年的时间，只有在固定区域持续性的休耕才有可能延缓地下水位的下降，休耕在5年以上的地区才能明显地体会到休耕政策的效果。这可能会影响地方部门和农户对项目的认识和参与的积极性。

　　休耕政策的目标一方面是改善土壤质量，另一方面是改善水资源匮乏问题。然而，调研发现，南皮县目前的农用地灌溉仍然采用水资源消耗量大、灌溉效率低的传统漫灌方式，且大多使用深层地下水作为灌溉水，即便是休耕，产生的节水效果也大打折扣。

　　政策建议

　　休耕区域应保持稳定。从实践效果来看，短时间休耕对试点地区带来的生态效果并不显著，尤其是深层地下水的形成与恢复。因此，首先需要保障试点地区的政策稳定性。如果试点地区确实存在需要调整的客观因素，如自然环境改变、农户意愿降低，可在本地非农就业机会较多的地区选择休耕试点。

　　在考虑是否扩大休耕范围时，必须要将粮食产量保障放在重要位置。同时，休耕只是实现节水目标的一种方式，在实践中需要多种方式结合，如完善农田灌溉设施，引进滴灌、喷灌等节水灌溉技术，实现休耕与灌溉方式改良的优势互补，从而形成更优化的节水方案。

　　做好长期规划，加强休耕效果监测。在保证农民收入的前提下，应加强对休耕制度的长期规划，包括耕地的养护方式、连续水文监测、补助的测算和调整方法等，从而对地方政府部门和农户形成长期稳定的激励。同时，要加强宣传，不断提高耕地保护和资源可持续利用的意识。地方政府可以在休耕期间对休耕户开展教育与非农就业技能培训，切实提升农村劳动力非农就业数量和质量，促进农民收入的提升和休耕政策外部环境的优化。

　　(作者单位：林煜 金书秦，农业农村部农村经济研究中心;韩冬梅，河北大学)