受城乡二元经济结构的影响，我国农户融资难、融资贵的现象十分常见，严重影响了农村产业结构优化和乡村振兴战略的实现。

　　我国农村金融增量改革的进展和农户融资约束的现状

　　2006年以前的农村金融进行改革主要是对存量金融机构进行改革，由于存量农村金融机构的外生性，缺乏农村社会人格化信用的支撑，主要服务于政府政策支持的领域和行业，自身缺乏主动适应“三农”需求的金融产品及服务模式，且改革具有明显的自上而下的“路径依赖”性，未摆脱重城市轻农村、重工业轻农业、重大中型企业轻小微企业和农户的发展思路和行为惯性，缓解农户融资约束的效果并不明显。因此，后来的农村金融改革希望通过建立增量农村金融机构来服务“三农”。2005年，中国人民银行在中西部民间融资比较发达的5省(区)进行民营小额贷款公司试点，先后组建了7家“只贷不存”的小额贷款公司;2006年12月，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许在农村地区设立新型农村金融机构，揭开了我国农村金融“增量”改革的序幕。2008年5月，中国人民银行和银监会联合发布《关于小额贷款公司试点运行的指导意见》，指出小额贷款公司是增量农村金融机构的组成部分。2007年《农民专业合作社法》颁布以来，国家一直扶持发展较好的合作社依托产业发展在社员内部开展资金互助业务，创新农村合作金融模式。近年来，多个中央一号文件明确要求推进农村金融增量改革，增量农村金融机构大量产生并迅速发展。据统计，截至2012年年底，在全国60万家农民专业合作社内部资金互助部约为2万家;农民自发建立的资金互助组织估计超过5000家。截至2017年底，全国设立村镇银行1601家;截至2018年9月末，全国有小额贷款公司8332家。增量农村金融机构在增加农村金融供给、促进县域金融机构多元化，提升农户金融服务可得性和满意度等方面发挥了重要作用。

　　然而，增量农村金融机构在缓解农户融资约束方面并没有取得根本性突破。村镇银行照搬发起行的服务模式，针对农户开发金融产品的意识和积极性不高，信贷资金大多投放给县域内的大客户、农业以外的产业及设立地以外的地区，出现贷款大额化与非农化现象。截至2016年底，银行业金融机构涉农贷款余额28.2万亿元，村镇银行仅占1.97%。小额贷款公司产品创新能力有限，客户区分度不高，存在目标偏离、贷款发放集中等问题，支持“三农”的积极性和能力不强。由政府主导推动设立的农村资金互助社，2012年以后数量不再增长，服务“三农”作用甚微。据2016年对湖北、湖南等8省16县2033户农户的调研，农户贷款难的现象仍然存在，样本户中有1130户农户有融资需求，其中665户农户受到融资约束，占样本农户的32.71%;正规金融机构不是农户获取资金的主要渠道，在发生过融资行为的样本农户中，通过非正规金融渠道融资的农户占74.07%;相对贫困农户而言，较富裕农户更倾向于较大额度的融资。但当前相关政策下5万元的农户小额贷款额度远不能满足需求;资金用途的差异导致农户寻求不同的融资渠道，正规金融机构对农户贷款用途有用于生产性投资的严格限制，因此农户的消费性资金需求往往通过非正规渠道满足，农户从非正规金融机构获得的贷款占总贷款的74.09%，其中62.47%用于生活性消费，只有11.60%用于农业生产。

　　农村金融增量改革缓解农户融资约束效果不佳的原因

　　我国增量农村金融机构的外生性是农户融资约束难以有效缓解的症结所在。

　　农村金融增量改革仍然延续的是自上而下的强制性制度变迁方式。农村金融增量改革的动机在于通过发挥其小法人优势和了解本地信息的特点，减少与农户信息不对称带来的道德风险及逆向选择，通过开发适应农村经济主体经济活动特点的金融产品和业务，满足多样化农村金融服务需求。但我国新型农村金融机构的建立是在政府主导和严格控制下自上而下进行的，基于市场主体自发创新的很少，缺乏农村经济主体的普遍参与，对符合“三农”特点的农村金融产品及业务创新的动力不足，造成农村金融体系与现有的农村资源禀赋结构和经济发展阶段不相适应。

　　村镇银行由现有银行业金融机构发起，其运营由发起行主导，导致村镇银行服务“三农”目标出现偏离。根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行的发起人必须是现有银行业金融机构，且为唯一或最大股东;由发起行安排村镇银行的高层管理人员，对其进行管理和内部财务核算，这使村镇银行实质上成了发起行的分支机构。发起行为了降低运营成本和提高收益，选址时把经济金融环境摆在首位，一般都将村镇银行总部设在当地行政中心和经济较发达地区周围，导致未能贴近农户。发起行一般已形成较为完整的业务流程和成熟的经营理念，实行“风险控制优先”的原则，注重通过抵押、担保等方式控制风险，从而将缺乏合格抵押品的农户排除在金融服务之外，甚至直接复制发起行在城市的金融产品与业务、经营管理体制等，没有动力开发适合农户特点的金融产品及服务，在服务对象上出现了“目标偏移”。

　　小额贷款公司定位不清，受政策制度限制，服务农户困难重重。根据《关于小额贷款公司试点的指导意见》，小额贷款公司是由人民银行批准、经地方政府部门审批、在工商管理部门登记的企业法人，不具有金融机构的官方认证，不能享受国家财政对农村金融机构的税收优惠，无法提取税前风险准备金，不能从银行获得同业拆借资金的支持，不能进入人民银行的结算系统;小额贷款公司资金来源主要包括股东资本、捐赠资金，以及不超过两家银行业金融机构的借入资金。这些由工商企业和金融机构发起设立的小额贷款公司经营的主要目的是追求利润最大化，提供的贷款产品单一，加上“只贷不存”的业务规定使得其发展规模受限、实力难以壮大，难以吸引优秀人才，缺乏开发小贷技术的能力，常常面临“无钱可贷”的局面，缺乏为农户持续提供金融服务的能力。国家虽然鼓励符合条件的小额贷款公司改制成村镇银行，但改制时同样也只有银行业金融机构才能作为主发起行，这就意味着其发起人或主要股东将丧失控股权和决策权，阻碍了民间资本进入金融市场的意愿。可见，我国增量农村金融机构建立的过程、组织运作的基础在很大程度上都依赖于现有存量金融机构。

　　农村资金互助社发展缺乏良好的政策环境。农村资金互助社特别是为数不多的银监会批准的农村资金互助社在发展过程中表现出浓厚的行政色彩，且银监会为了控制风险，不再发放农村资金互助社牌照;自发成立的资金互助社是典型的内生性农村金融组织，但银监会对其实行从严、全面监管，过早的监管扼杀了农村资金互助社的活力，导致其运营成本上升，服务农户的价格优势被削弱。总之，外力推动代替了内生发育，导致农村增量金融机构被牢牢控制在原有金融体系内部，服务“三农”的意识和能力不强。

　　外生性的增量农村金融机构难以与农户建立起信用关系。金融交易的前提和基础是信任或信用。我国农村社会具有“圈层结构”特点，表现为以个人为中心，其他人根据血缘关系、人际交往的亲疏像水纹一样层层推开排列。农村金融活动能充分利用“圈层结构”这种社会网络建立起人格化的信用基础，农户正常资金需求依赖于关系型信用，认可以人情为基础的无息或低息借贷形式。农户的真实信息以很低的成本在较为稳定的人际网络中传递，可以有效克服信息不对称问题;在这一圈层结构中，基于人情法则的农村金融活动是近乎无限次的重复博弈，一次违约导致后续金融需求可能难以满足，且存在惩罚的扩大效应。因此，人们不会轻易违约，能够有效控制风险。也就是说，社会资本为农村民间金融提供了一种激励和约束机制，不需要复杂的审批手续和借款流程，用“信任抵押品”代替物质抵押品，为内生金融成长创造了良好的制度环境。

　　外生金融机构期望建立以商业规则为运行依据的正规金融市场，属于“契约金融”的范畴，需要非人格化信用的支撑，其对应的生存和发展条件，如较高的组织化程度、开放扩大的社会关系网等，在我国农村社会暂不具备，短期内也无法培育，农村经济主体的微观活动及其融资行为还具有分散化、规模小、周期长、监控难、风险大等特点，不适合外生金融的运行特点。另外，外生金融机构是建立在政府隐含担保的基础上的，缺乏主动服务农户、获得农户信任的动力，甚至出现抬高农户信贷门槛、增加农户信贷获得难度的现象，或者为了顺应监管者和隐含担保者的要求做一些表面文章。而且农户对外生农村金融机构的认知和信任程度有限，参与的积极性主动性不高，导致农村金融市场的供需偏差。而内生性农村金融机构的成长适应了农村社会特点，建立在人格化信用基础上，根据农户现实需求而产生，以立足“三农”、服务“三农”为目标定位，能发展成为自主经营、自担风险的机构。

　　外生性的增量农村金融机构超越了农村的现实条件。外生性农村金融机构在缓解农户融资约束方面的无力是因为其超越了农村的现实条件和发展程度。经济决定金融。发达国家的农村金融体系是其发达的农业农村经济发展的产物，以商业金融为基础，以正式规则和制度为运行秩序。这一成熟的农村金融体系也是随着他们本国农村与农业经济的发展，逐渐由最初的合作金融内生演进而来的。我国目前的农业现代化水平不高，城乡居民收入差距大，农村金融成长的经济基础还较薄弱，有的地方还不具备正规金融产生的条件，加上农村社会的差序格局和圈层结构，决定了非正式规则在信息传递和反馈、控制金融风险方面的作用，在此阶段依靠正式规则的外生金融是缺乏生命力的。

　　增量农村金融机构内生成长缓解农户融资约束的建议

　　我国农村金融增量改革不能依赖外力驱使和对外部模式的简单移植，必须从农村经济结构及经济发展所处的阶段出发，遵循自身的演进逻辑，走渐进式、适应性改革之路，促使农村金融由外生成长向内生成长转化，增强农村增量金融机构的自生能力。

　　培养增量农村金融机构的内生成长理念。鼓励符合“三农”发展需求的民间资本进入农村金融市场，丰富农村金融机构。明确、保护农村经济主体各项资产产权，激活农村经济主体参与金融发展的动力;对农村民间金融有针对性地进行分类指导和监管，促进其健康发展。树立增量农村金融机构普惠金融的理念。增量农村金融机构应以普惠金融为发展目标，通过给农户提供金融服务、挖掘其发展潜力，实现自身的持续发展。培养社会型增量农村金融机构。落实新型农村金融机构的资金“取之于农，用之于农”的政策，促使其将为农户提供合适的金融产品及服务作为最重要的业务收入来源，关注机构的社会效益。培养内生性金融机构时要防止揠苗助长。农村增量金融机构的盲目扩展容易导致服务质量的下降和资源的浪费，还可能导致不合规金融机构、金融产品的蔓延，对农户利益带来损害，因此要稳中求进，尊重金融发展的规律。

　　增强农村金融机构的自生能力和服务农户的主动性。增量农村金融机构应根据不同类型农户的特点创新金融服务和产品，进行业务流程和抵押担保方式的创新，努力降低经营成本和风险，实现不依靠财政补贴和税收优惠就能实现机构财务可持续的目标。通过全面专业的微贷技术培训，建设一支熟悉“三农”贷款业务、执行能力强的信贷员队伍。发挥互联网金融服务农户的作用。应积极向农户宣传互联网金融的相关知识，对农户进行互联网金融操作的培训，让更多农户能够了解并自行利用电话、手机银行和网上银行等完成存取款、支付结算等操作，实现足不出户就能获取金融服务，提升获取金融服务的便利性和满意度。

　　为增量农村金融机构内生成长创造良好的环境和条件。加强农村金融增量改革的顶层设计、统筹规划。成立国家层面的领导小组，对农村金融改革进行统一规划设计，促进人民银行、银保监会及地方政府之间在改革举措上的配合，明确各部门的具体职能和沟通机制。建立促进农村增量金融机构发展普惠金融的激励机制。利用政府财政资金并整合由其带来的社会资本，设立普惠金融发展资金，给予农村增量金融机构相应的税收优惠。综合运用差别化存款准备金率、再贴现等工具，降低农村增量金融机构的运营成本，引导其将信贷资金投向“三农”。完善农村金融基础设施。建立健全相关法律法规，建设覆盖全体农户的征信体系、支付结算体系，提升资金使用效率和农村金融机构运行效率。

　　(作者系湖南农业大学经济学院二级教授、博士生导师)