确认农村集体经济组织成员身份是新时期农村集体产权制度改革的核心内容和关键环节。2016年中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，为确认工作提供了根本遵循。2020年中央一号文件提出全面推开农村集体产权制度改革试点，对试点工作提出了新要求，扎实做好集体成员身份确认工作是全面推开改革试点的前提。集体成员身份涉及农民的基本民事权利，关系农民重大财产权益的调整，更饱含着人民群众的乡愁与身份认同感。要深刻理解集体成员在农村社会发展中的变化，科学合理确认成员身份，维护农民作为集体成员的合法权益。

　　深刻理解农村集体经济组织成员在农村社会发展中的变化

　　准确把握农村集体经济组织成员的发展变化，是做好确认工作的前提和基础。虽然国家法律法规和中央文件未明确集体成员的含义，但并不妨碍对集体成员身份的认识。

　　集体成员的范围在农村集体经济组织发展初期得到扩充。我国的农村集体经济组织起源于农业合作化运动，历经初级社、高级社、人民公社，1956年的高级农业生产合作社示范章程明确规定，只有年满16周岁的劳动者才可以成为社员;改革开放初期，我国农村实行家庭联产承包责任制，大部分地区按家庭人口将土地包干到户，据孔泾源对全国253个村的调查数据显示，第一轮土地承包到户过程中，有69.4%的村按人口分地，4.37%的村按劳动力分地，25%的村按人口和劳动力的一定比例分地。这样看来，大部分地区的农村家庭成员都获得了土地承包经营权，即集体成员从年满16岁的劳动者扩充到集体内所有的家庭成员。

　　集体成员的身份在农村集体经济组织发展中日益复杂。改革开放后，农村集体经济改革为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，生产关系的调整适应了生产力的发展，农业剩余劳动力凸显并寻求转移，尤其是20世纪90年代以后，乡镇企业无法满足农业剩余劳动力的就地转移需求，人口开始大规模的异地转移，农业生产合作不再那么紧密，农民集体的组织化程度逐渐降低，原来集体成员的清晰边界随着人口流动而逐渐模糊，集体成员的身份结构变得日益复杂。而且自人民公社解体后，没有一部专门的国家法律规章对集体经济组织进行调整，法律法规的长期缺失，导致集体成员身份的获得和丧失等条件不明确，这就给当前的成员确认工作带来巨大挑战。

　　集体成员的权利在农村集体经济组织的建设中逐渐清晰。随着农村集体产权制度改革的深入推进，农村集体经济组织逐渐健全，截至2019年底，全国有超过27万个集体经济组织完成改革并领取登记证书，确认成员超过5亿人。集体成员的权利在农村集体经济组织的建设中越来越具体，主要包括民主权利和财产权利，民主权利包括知情权、参与权、表达权、监督权等，财产权利主要包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。集体成员通过成员(代表)大会、理事会、监事会等多种形式参与集体事务，行使决策、监督权;依法申请获得宅基地使用权、土地承包经营权，享有参与集体经济发展、获得集体收益的权利。保护农民的民主权利和财产权利，增加农民的财产性收入，成为农村集体产权制度改革的重要内容。

　　确认集体成员身份要处理好四个关系

　　《农村土地承包法》规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。即拥有集体成员身份是获得土地承包经营权的必要条件，而不能反推之。但由于集体经济组织制度的长期不健全，导致成员身份确认和丧失的条件不清晰，只能依靠现实条件来反推出集体成员身份。要做好这项工作，需要注意处理好以下四个关系。

　　处理好从宽确认与坚持底线的关系。在当地政府的指导下，农村集体经济组织制定成员身份确认办法，解决了大部分集体成员的身份确认问题。但仍存在确认条件不明确、成员身份有争议的特殊群体。在不能划清集体成员界线，没有充足理由排除这些边缘群体的条件下，应当考虑集体成员的长期存在与发展变化情况，坚持从宽确认原则，让那些“既融不进城市，又回不到乡村”的群体有基本生活保障。

　　处理好唯一性与多重性的关系。在乡、村、组三级集体经济组织的制度框架下，集体成员身份在同级集体经济组织中具有唯一性。虽然有的集体成员曾经有但却不能同时在两个或多个同级集体中生活工作(如出嫁女)，也只能享有一个村集体的宅基地使用权、土地承包经营权。同时，一些地方充分考虑出嫁女等群体曾在两个农民集体生活工作的经历和贡献，在确认嫁入地集体成员身份的基础上，同时分配嫁入地和嫁出地两个集体的资产股权，其享有的集体资产股权具有多重性。

　　处理好保障性与财产性的关系。集体成员身份所包含的宅基地使用权和土地承包经营权，是农民赖以生存和发展的物质基础，成员身份的确认应将集体经济的保障性作为一个重要参考因素，体现农民集体对农民家庭和个人的保障功能。农户家庭以第一产业为主要收入，一般应确认成员身份。同时，也不完全否认不以集体经济为保障的其他人员的成员身份。城镇化率的逐渐提高，从事第一产业的人口越来越少，人们进城务工不再以土地为基本生活保障，集体经济的财产属性逐渐增强，维护进城落户农民的权益，也不能一刀切地否认这部分人的集体成员身份。

　　处理好户籍与居住的关系。长期以来，以户籍为标志划分出城乡居民的二元结构。2014年，户籍制度改革取消了农业户口与非农业户口，统一登记为居民户口，但农民与村集体所在地的户籍关系没有变，这是确认集体成员身份的重要参考。户籍一直在村集体所在地的，一般应确认集体成员身份。同时，维护进城落户农民的集体成员权益，是集体产权制度改革的重要内容，现阶段即使农民落户城镇，也要确认集体成员身份。而对于由国家统包统分退休还乡人员，即使户籍迁回村里并在村里居住，一般也不确认成员身份。

　　辩证地解决好三类群体的集体成员身份问题

　　集体成员身份确认过程中出现了所谓“农民工、出嫁女、入赘男、离异、丧偶、移民、公职人员”等群体，怎样区分这些群体的集体成员身份，给确认工作带来了一些困难。根据保障性和利益关系，可将这些群体分为三类进行分析。

　　以进城落户农民为代表的农村流动群体。农民进城务工后，有的成为产业工人，有的成为企业老板，还有的从事其他行业，怎样确认这些群体的成员身份，社会各界意见不一。笔者认为，农村流动人口的集体成员身份需要一分为二地进行分析。中央明确维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三项”权益，是否通过确认集体成员身份来保障其权益，仍然是实践探索的重要内容。现阶段，一方面要考虑集体经济组织对农民的保障功能，从结果公平的角度向生活保障水平较低的进城落户农民倾斜;另一方面也要考虑农民与集体经济组织存在的财产关系，对于获得稳定社会保障的进城落户农民，可以在不确认成员身份的基础上，仍保留财产属性较强的“三项”权益，作为城镇化进程中的过渡，并探索引导其依法自愿有偿转让“三项”权益的有效办法。

　　以出嫁女为代表的相对弱势群体。出嫁女、入赘男、离异、丧偶及其子女等这类相对弱势群体，在集体成员身份确认中往往容易被侵犯合法权益。在笔者看来，出嫁女的成员身份确认问题涉及弱势群体的权益保护，应当谨慎对待。有的出嫁女从农村嫁到农村，其成员身份要避免“两头空”和“两头占”，以生产生活的村集体为主确认成员身份;有的出嫁女从农村嫁到城镇，因政策原因户口不能迁入又不能享受嫁入地相关社会保障的，应当确认原集体成员身份;有的出嫁女从城镇嫁到农村，在城镇没有稳定社会保障的，且在嫁入村集体履行相关义务，应当确认为集体成员。

　　以移民为代表的新加入群体。政策性移民、下乡知青、人才引进等群体，其成员身份确认涉及新旧成员之间利益分配问题。有的人认为，新加入群体稀释了原住民的利益，不能确认集体成员身份;有的人认为，新加入群体对集体经济的发展同样作出了贡献，应当确认成员身份。笔者认为，以移民为代表的新加入群体要辩证地予以确认。有的移民已经丧失了原集体成员身份，如库区移民等，应当确认迁入地集体成员身份;有的是下乡知青，对于早就融入了村集体的未返城知青，应当确认集体成员身份，对于返城的知青可不确认成员身份，但分配一定股权;有的是因开展土地流转、农技服务等长期在当地生产生活的，可以经农民集体讨论决定是否吸收为集体成员。

　　扎实做好集体成员身份确认与管理

　　开展农村集体经济组织成员身份确认，建立健全管理制度，巩固改革成果。同时构建政府指导、民主决策、纠纷调解、司法判决的保障体系，守住维护集体成员权益的法律底线。

　　摸清农村社区居民的基本情况。确认集体成员身份需要划清两道界线，第一条是划清村集体与无关人员的界线，摸清与本集体有户籍、产权、居住等关系的人员底数，划清与无关人员的界线。第二条是划清集体成员的身份界限。集体成员的边界在农村社会的发展中从清晰到模糊，成员确认就存在从当前和历史两种方式。从实践看，大部分村采用当前时点确认方式，少部分村采用了历史时点确认方式。两种方式各有优势，也各有不足，应当充分尊重农民主体地位，因地制宜选择确认方式，合理划清集体成员身份界线。

　　历史时点确认方式。这种方式是把集体成员身份确认的时点追溯至第一轮土地承包到户的时间，或者更早。确认的条件一般是享有第一轮承包地的人员。这种方式讲究的是效率和起点公平，有利于将成员确认的复杂问题简单化，工作成本较低。如山东省泰安市财源村是位于泰山脚下典型的城中村，考虑到当前集体成员结构非常复杂，且现有收益均以土地征收补偿为基础而来，最终将确认时点追溯至1982年12月31日24时，拥有家庭承包户成员为村级集体经济组织成员，最终确认成员408人。

　　当前时点确认方式。这种方式是将确认时间设定为当前某个时点，拟定较为复杂细致的确认条件，从摸底表中分门别类进行筛选确认。这种方式讲求的是结果公平，但效率较低。如江苏省沛县佟场村以2017年12月31日24时为确认时点，通过调查摸底，理清享有村集体经济有关权益的人员4269人，划清了第一道界线。以户籍为基础，明确“确认”“待确认”“丧失”的情形，确认了大部分人员的成员身份。对“待确认”人员，由工作组提出研判建议，形成集体成员初步名单，提交村民代表大会民主讨论决议，经户主签字确认，最终确定集体成员1031户4125人，划清第二道界线。

　　建立集体成员动态调整管理机制。在城乡融合、乡村振兴的大背景下，集体成员有的离开、有的加入，需要建立集体成员动态管理机制来巩固改革成果。集体成员身份的管理制度是“天赋人权”，还是有条件地获得，需要因地制宜地探索。如浙江省海宁市东长社区集体成员管理是动态的“天赋人权”，2017年改革后，按确认条件采用每年认定一次的动态管理模式;湖北省潜江市南荷社区则采用历史时点确认方式，确认一轮土地承包时的287人为集体成员，由于时间跨度较长，截至2019年10月，集体成员因死亡减少至221人，该社区采用新增人员分享家庭内拥有的集体资产权益的办法获得集体成员身份，集体成员已经扩张到852人。

　　建立满足群众诉求的指导调解机制。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，须在尊重成员自治权的基础上，加强政府指导，前置审核成员确认办法，确保确认条件和程序合法合规;设立调解仲裁委员会，建立成员身份申诉调解机制，畅通农民群众反应合理诉求的渠道;地方司法部门应当积极开展司法调解，人民法院受理、裁判成员身份的诉讼请求，兜住维护农民权益的法律底线，确保党在农村的各项改革政策落实落地。

　　(作者单位：山东省宁阳县农村三资服务中心)