长江流域禁捕是保护长江生态环境，落实“共抓大保护、不搞大开发”，为大局计、为子孙谋的重要决策。早在2002年国家就对长江流域实施了每年春季3个月的阶段性禁捕。2019年1月，农业农村部、财政部、人力资源和社会保障部三部委联合制定《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》，要求在长江流域重点水域分类分阶段推进禁捕工作。目前，我国近30万捕捞渔民中已有近10万人完成退捕，10多万艘合法持证(捕捞证)捕捞渔船中已累计退出8万艘。为如期完成长江流域禁捕目标任务和推进退捕渔民转产安置工作，2020年7月，农业农村部制订《进一步加强长江流域重点水域禁捕和退捕渔民安置保障工作实施方案》，提出了发展产业安置一批、务工就业安置一批、支持创业安置一批、公益岗位安置一批的“四个一批”重要举措。显然，退捕渔民要“退得出、稳得住、能小康”不能单纯依靠退捕补偿，长久之计必然是引导他们转产转业，培养自我发展能力，激发和增强致富奔小康的内生动力。

　　渔民转产转业面临的主要困难

　　从调研情况看，退捕渔民要成功实现转产转业面临着较多主客观障碍。

　　渔民年龄整体偏大，身体健康状况欠佳。长江流域湖北荆州市西陵区段中华鲟自然保护区需要安置渔民136人，其中年龄在50岁以上的就有66人，占48.53%。江西湖口县820名退捕渔民中，45岁以上的有537人，占65.49%。捕捞渔民由于常年在水上作业，不少人患有风湿、关节炎等长期病慢性病。年龄大、身体状况欠佳让部分有转产转业意愿的渔民难以迈过工厂、工程队等设置的身体素质 “门槛”。

　　渔民学历普遍偏低，创业就业技能缺乏。捕捞渔民“低学历”的代际传递现象比较明显，特别是过去渔民尚未上岸定居的时期，渔民子女上学困难、上学意愿低，而愿意上学又有一定学历的后代都早已主动离开了捕捞业。正因如此，当下需要退捕安置的渔民整体上以初中及以下学历居多。例如江西某县退捕渔民中初中及以下学历的占到86%。再者，专业渔民世代以捕鱼为生，家中耕地非常少，不善于种地，更是缺少捕捞之外的就业创业技能。有些中青年渔民过惯了江上捕捞的自由生活，不喜欢受到工厂的约束，往往进厂工作没几个月就辞职不干。渔民的一技之长都与水有关，有其他专业技能的较少，其人力资本在较多行业缺少竞争力，因而自主择业容易受阻。

　　渔民接受就业再培训的积极性不高。参加技能培训是提高退捕渔民人力资本的关键措施，受到各界重视，但“没有转产转业技能可以学”与客观现实却是有偏差的。部分渔民因年龄偏大或无劳动能力等，明确表示无培训意愿，未就业的多是年龄大的渔民，直言“年龄大，文化低，已经学不进东西了”。由于就业政策原因，就业技能培训时间相对较长，技能性较强的培训一般要求在1个月以上，有的渔民认为时间太长而不愿参加培训。即使有的渔民愿意参加培训，但因自身文化程度低而难以获得培训结业的职业资格证书。有的渔民觉得培训后仍需自行找工作且难度依然很大。在多种因素的作用下，渔民对转产转业技能培训的积极性和热情都有所下降。

　　渔民自主创业所应具备的生产要素存在“短板”。创业安置是“四个一批”的重要内容，但不管是独自创业还是合作创业，都需要渔民具备资金、场所、技能等相应的生产要素。渔民家庭和渔村集体在某一类要素甚至多类要素出现“短板”的现象并不鲜见，尤其是专业渔民和专业渔村，缺少创业的启动资金、场地设施和其他经营性资产，导致转产转业内生动力不足。例如江西某水产场有意向带领渔民投资船坞壮大集体经济，但缺少启动资金和场地的难题始终未能破解。

　　渔民转产转业的思路和路径

　　渔民转产转业的总体思路

　　实现退捕渔民转产转业是落实长江流域重点水域10年禁捕的难点和关键。渔民退捕转产转业，表面上是职业转变，本质上是渔民拥有的渔船网具、劳动力、资金、工作时间等各类生产要素的重新配置，是生产要素由在捕捞业配置转向在其他行业配置。解决渔民转产转业难题，总体思路是摸清群体、分类施策、精准帮扶。

　　渔民退捕后，其转产转业路径主要有两大方向：一是产业内的“转”，即在长江流域从事捕捞业转向在其他水域从事养殖或捕捞作业，例如从网箱养殖转向池塘养殖、工厂化养殖，从养鱼转向租赁水田养殖小龙虾、泥鳅等，从分散化的自由捕捞转向专业化职业化的捕捞队承包捕捞等。二是产业外的“转”，即渔民离开捕捞业，转向种植业、畜牧养殖业、务工、其他农业服务业等，例如有的渔民流转农地种植蔬菜，有的渔民进入工厂成为工人，有的渔民购买大型农机为附近农民提供农业经营服务等。究竟是转向产业内还是产业外，应是渔民结合自身拥有的各类生产要素并面向市场的一种理性选择。政府需要做的应是尊重渔民在退捕后的职业自由选择权，加强引导指导和做好配套服务，对因各种原因无法转产转业的渔民实行兜底保障。

　　渔民转产转业的路径探索

　　从各地的实践看，退捕渔民转产转业的路径大体有如下几种。

　　路径一：培育区域特色产业带动渔民转业。在乡村振兴的大背景下，通过培育地方特色产业实现渔民整体转产转业应是一个重要途径。长江流域的一些地方是山区库区，这类地方在山水林田湖草等资源禀赋方面具有比较优势，可以花大力气去培育特色产业，将资源优势转化为产业优势，进而吸纳退捕渔民进入特色产业的产业链各环节就业。例如湖北宜昌市长阳县地处鄂西武陵山，中药材资源丰富，素有“华中药材宝库”美誉，而且当地中药材产业基地初具规模，产业体系基本形成，地方政府也有意发展壮大中药材产业。与中药材相关的种植、初加工及其延伸的休闲娱乐服务业都需要大量劳动力，这为区域特色产业发展和渔民转产转业的有机结合打下了基础。

　　路径二：支持就近务工就业实现渔民转业。退捕渔民凭借已有技能或经培训后获得的技能在企业或其他单位务工，获取劳务报酬或工资收入。禁捕政策实施后，一些有能力的渔民顺利实现了身份的转变，从捕捞渔民转变为企业员工。如九江良盛生态农业发展有限公司让渔民从“江上打鱼”转向“种果养鱼”，其聘请有水产从业经验的渔民从事湖泊和池塘的巡塘、用药、投喂等技术工种。江西大家食品有限公司吸纳渔民从事杀鱼、清洗、烘干、熟制和包装等水产品加工工作。这两类均属于产业内转产就业，前者为渔业生产领域，后者为渔业加工领域。产业内转产就业有着技术直接转化的优势和环境适应能力强的优势，渔民转业快捷、适应期短。

　　路径三：鼓励多种形式创业实现渔民转业。自主创业是渔民退捕转产转业的有效路径之一，但对渔民自身的能力、资金、社会资本等有较高要求，因而能以自主创业形式成功转产转业的渔民相对较少。从创业的难易程度看，对渔民而言，涉渔涉农领域创业的技术“门槛”相对低一些，渔民初始创业较倾向于该类行业。例如江西湖口县渔民叶某在社区租赁门店开办餐馆，利用“江湖两色”优势发展旅游业，年纯收入达20万元。渔民张某和其他退捕渔民合作创办水上打捞公司，带动24名渔民顺利转产转业，年人均纯收入8万元以上。在创业成功的案例中，渔民的创业方向主要为服务业，创业活动也是多样化的，有的一人身兼数份工作。如长江天鹅洲白鳍豚国家级自然保护区的渔民陈某在退捕后，既从事农业生产，如种植大豆和西瓜等，还积极从农业社会化服务中寻找商机，如借钱购置大型农机为周边农户提供农机服务。

　　路径四：发展壮大集体经济带动渔民转业。长江流域禁捕后，一些渔民可在村集体经济组织的带动下实现转产转业。渔民可依托村内的股份经济合作社、劳务股份合作社、置业股份合作社和土地股份合作社等组织获取劳务报酬。如江西湖口县南湖村依托村内农业专业合作社发展水稻、棉花和林果种植，从渔民手里流转土地或鼓励渔民以土地入股合作社，优先安排中老年退捕渔民到合作社的种植基地务工，实现部分渔民村内打零工和增加收入。同时，南湖村还成立了劳务公司，以劳务公司名义承接工程项目，组织劳务输出，为部分年轻、有能力的渔民拓宽外部就业渠道，增加了年轻渔民的务工收入。在农村集体产权制度改革的浪潮下，发展壮大农村集体经济迎来重大“利好”，退捕渔民本就是渔村集体经济组织的主要成员，应积极探索将渔村集体经济发展和渔民转产转业安置相结合的多种方式。

　　路径五：以入股和就业安置实现渔民转业。在退捕渔民转产转业的过程中，渔船网具折价补偿是最基本的。除了渔船网具外，退捕渔民还有一定的资金、劳动力等生产要素，其合法持有的捕捞证在某种程度上是具有财产权收益的。在允许生态渔业发展的大水面，渔民退捕安置的一些好做法值得借鉴。例如江西武宁县探索出了“资金入股+就业安置+渔船网具收购补偿”的渔民转产转业方案，即渔民退出庐山西海水域的家庭捕捞作业，庐山西海交由武宁公司经营管理，并由武宁公司对渔民进行退捕安置。武宁公司以持有捕捞证的492个渔民为基数，每人缴纳股金1万元，共占公司8%股份，渔民根据公司实际经营状况按股共负盈亏。同时，武宁公司吸收持有合法捕捞证且有就业意向的渔民到公司上班，实现渔民由捕鱼人向护渔人的转变。

　　路径六：提供公益岗位安置实现渔民转业。各级部门和乡村设置一批公益岗位就地吸纳有劳动能力的农民就业，是一种既有劳动致富意义又有政策兜底目标的措施。设置公益岗位以实现农民就业增收的做法在早期的退耕还林工程和如今的脱贫攻坚战中都发挥了非常重要的作用。公益岗位安置一批是长江流域退捕渔民转产转业安置工作的一项重要内容。各地已探索出了一些经验，例如湖北长阳县从退捕渔民中招聘了6名江豚协巡员，建立协巡员制度，重点巡护中华鲟、江豚等珍稀水生动物，协助打击非法捕捞，渔民从捕鱼转为“护鱼”。从实际需要看，设置一批护路员、管水员、村庄保洁员、生态护林员、水生生物巡护员等公益岗位是非常有必要的，既能增加渔民的就业机会又能缓解相关部门人员队伍力量不足的问题。

　　渔民转产转业应注意的几个问题

　　退捕渔民之间的情况会有很大差异，因而在退捕补偿和转产转业安置工作中，既不能“一刀切”又不能差距过大，须妥善处理好有证渔民和有船无证渔民、专业渔民和副业渔民、年轻渔民和年老渔民的不同诉求，分类施策。

　　要处理好有证渔民和有船无证渔民的渔船网具补偿问题。如某县在进行退捕安置时，有证渔民能够享受捕捞证注销补偿、渔船网具补偿和过渡期生活补贴，而有船无证渔民只有渔船网具补偿，其他政策不享受。以捕捞证来区分补偿安置的办法有其合理性，但在落实中应充分考虑公平性和历史遗留问题，兼顾不同渔民群体的诉求。

　　要处理好专业渔民和副业渔民的社会保障问题。专业渔民相较于副业渔民，无土地资源，对渔业捕捞的依赖性大，禁捕退捕所受的冲击更大，故而在退捕安置时可给予一定的政策倾斜。如某县在制定退捕补偿政策时，专业渔民的养老保险按小集体城镇职工年最低养老保险缴费6816元标准参保，个人承担40%，政府承担60%;副业渔民按照城乡居民社会养老保险每人每年3000元的标准参保，个人承担10%，政府承担90%，其他补偿政策相同。

　　要处理好年轻渔民和年老渔民转产转业的不同诉求。充分考虑年轻渔民、年老渔民对生计和转产转业的不同需求，采取更有针对性的引导政策和培训措施。如年轻渔民对转产转业的需求较高，可根据企业招工需求和渔民意愿，为其提供有差异化的技能培训，强化年轻渔民与就业岗位的对接;年老渔民的转产转业需求相对较低，但对社会保障更为关心，可以养老保险和医疗保险保障为主，适当提供适合年老渔民的公益性岗位。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)