乡村治理主体增加、体制机制强化对推动脱贫攻坚起到了重要作用。随着脱贫攻坚工作深入推进，许多贫困县陆续实现脱贫出列，主要工作也将从脱贫攻坚向乡村振兴有序推进。如何总结好脱贫攻坚工作中乡村治理积累的经验，进一步完善适合乡村振兴工作的乡村治理体系，变得非常关键和紧迫。

　　为深入了解贫困地区乡村治理现状、存在的问题和下一步工作的方向，近日，我们深入湖北省来凤县三胡乡安子村和革勒车镇土家寨村调研了解贫困地区乡村治理的实践和创新做法。

　　安子村位于来凤县三胡乡西南部，全村辖10个村民小组，共389户1393人，其中劳动力844人，有建档立卡贫困户112户372人。在所有农户中，常年在村中居住的村民不足500人;土家寨村位于来凤县革勒车镇东北方向，土家寨辖15个村民小组，共有农户409户1458人，其中，村内居住170户419人。全村耕地面积3152亩，林地面积4600亩。

　　做法：人才为乡村治理注入新鲜血液

　　从调研情况看，目前两个村治理主要从以下几个方面开展。

　　一是加强支部建设。“上面千条线，下面一根针”。在推进精准脱贫进程中，来凤县从解决“领头雁”弱化的顽疾入手，全面调整优化村党支部书记队伍。2017年以来，全县共调整村党支部书记96名，调整比例达到51.9%，村党支部书记平均年龄从51.8岁下降到47.1岁，高中以上学历占比达到71.4%，其中大专以上学历有51人。33名80后和5名90后生力军挑起村党支部书记的重担。安子村吴言书记就是在此次调整中上任的，他原是来凤县商务局正科级干部，主动申请到安子村担任村支部书记。

　　二是加强制度建设。安子村实行村干部轮流坐班制度，村干部每天一人坐班。这样可以与村民劳动在一起，有共同语言，随时掌握村民诉求，及时宣传政策和化解矛盾。土家寨村实行定岗定责管理，对在职党员确定为村级班子管理员、组织生活管理员、党员队伍管理员、党建资料管理员、村级阵地管理员“五员”，对无职党员确定为村务监督员、社会治安维护员、环境卫生监督员、勤劳致富带头员、移风易俗转变员、政策宣传引导员、就业信息收集员“七员”，固化每一项工作的质量标准、程序步骤、措施办法，探索标准化规范管理。

　　三是发展新乡贤新村民。土家寨村开展“聚乡贤之力、谋土家寨发展”主题活动，召开在外乡贤人才座谈会，为本村发展收集建议和意见，并吸引数名在外务工的村民返乡创业。积极吸引与本村发展民宿有关的能人成为本村新村民，目前已经吸引到荆州市一名能人到村发展民宿，她不仅个人投资30万元修建其土家寨村第一间既有土家民居特色又具有现代理念的特色民居，更为村里提出“乡建、乡创、乡居”为目标的一整套规划，涉及乡村产业发展、文化挖掘、生态治理、民居改造、创意产品设计、外部资源导入等方面，为土家寨村乡村振兴发展提供了一个切实可行的规划蓝本。

　　四是积极推动谋划产业发展。“产业发展是农村治理的根本，产业发展了，农民富裕了，农民自然而然就对村干部更加信任，其他各项工作也更容易开展。”吴言说。在村“两委”和驻村工作队的努力下，短短几年内安子村发展200亩藤茶基地，扩大1000亩水稻制种基地;在项目发展上，积极对接县乡有关部门，近两年确定重大项目三个，涉及项目资金近1000万元。土家寨村结合本村资源禀赋，积极推动水蜜桃、高山刺葡萄和大棚香菇等产业发展。截至目前，建设水蜜桃基地1243亩，建成桃子果酒加工厂，年产鲜桃6.5万斤，桃子酒3.5万斤;建设高山刺葡萄基地311亩，建成香菇大棚2540平方米。

　　五是积极发挥专业合作社的作用。安子村一直有水稻制种的传统，近年来，村干部积极鼓励支持本村制种大户吴华明成立了来凤县富民种业专业合作社。经过几年的努力，安子村的水稻制种由原来的分散制种向规模制种转变，由原来的传统农业向现代农业转变，由原来的手工劳作向机械化操作转变。2015至2019年，合作社负责的水稻制种基地从800亩增加到4000亩，其中安子村2019年水稻制种1255亩，带动141户农户，2016-2019年，安子村通过水稻育种脱贫的农民分别有39户、46户、52户、55户。2019年为安子村直接增收595万元，户均增收4.2余万元。

　　六是积极推进乡风文明教育。安子村和土家寨村利用会议培训、资料发放、喇叭宣讲等多种措施，积极宣传党的政策、推进村民社会公德、家庭美德、个人品德教育，在本村弘扬真善美、传播正能量。积极邀请州县有关宣讲团到本村开展各类美德宣讲。例如邀请恩施州宣传部宣讲团宣讲宣恩县长潭河乡芭叶槽村李金凤向上向善、孝老爱亲、重义受信、勤俭持家的高尚品德，因其发生在农村老百姓身边的事迹，对村民触动很大。

　　经过脱贫攻坚阶段几年的努力，两个村子的发展和乡村治理取得明显成效，整治了软弱涣散的村级组织，带头完成了重点贫困村的精准扶贫工作，并获得了多项荣誉。其中，安子村获得来凤县十佳红旗村、恩施州委州政府表彰的精准扶贫先进工作队、精准扶贫优秀基层党组织等荣誉称号;土家寨村获得农业农村部全国最美休闲乡村称号，2019年土家寨村入选来凤县乡村振兴示范村。

　　思考：脱贫攻坚为乡村治理注入新元素

　　从对安子村和土家寨村案例的调研情况看，脱贫攻坚为农村社会、乡村治理带来了许多新的元素、一定程度上奠定了乡村振兴社会治理机制的基础，主要表现在：村党支部、驻村工作队提升了基层党组织的凝聚力和战斗力;扶贫产业发展壮大了乡村集体经济，为村庄发展提供了经济基础;众多返乡创业的产业带头人，为乡村产业和文化的发展提供了人才支撑;脱贫攻坚的民主评议一定程度上唤醒了村民参与乡村公共事务的参与意识，提高了大家的积极性。

　　同时，我们也必须看到贫困地区要推进乡村振兴，乡村治理机制还有待进一步提高，具体表现在：

　　行政力量在乡村治理中还处于绝对支配的地位，其他新主体发挥治理作用的范围和影响仍处于萌芽状态，还存在思想观念和体制机制的各种约束，例如新村民如何融入村集体，如何在村级公共事务中合法发表意见和投票等。

　　农村实际居住人口数量、村民年龄结构等制约乡村治理，从两个村实际情况看，真正常年在村中居住的村民甚至不到50%，人口数量和年龄结构不足以满足产业发展需要，更无法支撑起乡村振兴的治理机制。

　　乡村治理中信息化手段运用不足，贫困户档案、村务信息公开、村民联系渠道仍较为传统，常年外出村民与本村基本隔断联系。乡村振兴在什么程度上、区域上振兴还不明确，与其配套的治理机制需要在乡村发展的过程中逐步建立模式。

　　建议：加快构建“多元共治”的乡村治理体系

　　综上分析，贫困地区从脱贫攻坚转向乡村振兴的过程中，需要进一步完善乡村治理体制机制，具体可以从以下几个方面完善改进。

　　进一步完善固化农村治理体制机制。在脱贫攻坚阶段，各地都积极将各类新的元素，新的主体引入农村，发挥了不同的作用，也在自治、法治、德治等方面都开展了积极的探索，很多做法取得了较好的效果。在脱贫攻坚趋于结束的时候，基层对于这类做法、尝试是否继续还不太明确，例如是否继续向每个村派驻村工作队，选派优秀的干部到农村担任村党支部书记等等。建议加快梳理脱贫攻坚阶段，各地区各部门在乡村治理工作中做出的制度安排和创新探索，评估取得的成效和存在的问题，进一步完善有关做法，并通过一定的形式将其固化为一项项成熟的制度安排，稳定基层预期，促进脱贫攻坚与乡村振兴有序衔接。

　　充分调动农民参与乡村治理的积极性。从案例分析可以看出，贫困地区乡村治理结构中普遍以村“两委”及上级行政权力为主导，村集体经济发展以及公共产品、公共服务的供给对政府有强烈的依赖特征。从脱贫攻坚向乡村振兴过渡衔接过程中，乡村治理机制转换的关键是如何理顺政府与市场、政府与社会的关系，充分调动和发挥市场机制的作用，使得以农民为核心的多元主体发挥积极作用，实现“自上而下”治理方式为主向“自上而下”与“自下而上”双向结合的治理方式转变。

　　积极鼓励更多主体参与乡村治理。从案例分析可以看出，不管是农民合作社，还是新村民、新乡贤、农村能人，在推动农村善治方面都有重要作用。治理新需求要求构建政府机构、村级自治组织、市场主体、社会主体共同参与、协调合作的“多元共治”的乡村治理体系，充分发挥上述不同主体在村级公共事务、产业发展、文化发展、人才资本要素引流等方面各自的作用。鼓励更多主体参与乡村治理，需要疏通要素在城乡间双向流动存在的体制机制障碍，例如不同区域社保医保异地结算等;需要创新农村集体成员的分类及认定，例如新村民如何在不获得宅基地、土地承包经营权等权利的同时，可以参与村庄公共事务决策等。

　　加强治理方式转变，实现智能化信息化。加快推动数字乡村建设，推进信息技术在村务管理、村务公开、网格化管理、脱贫攻坚、村民教育、农村党建等乡村治理工作中的应用。充分发挥信息技术在联系外出村民，提供村庄产业发展，保障外出村民参与村庄事务管理等方面的功能，提高村民凝聚力。积极利用乡村治理信息化平台开展数据分析，提高农村经济发展运行数据的及时性准确性。积极利用数字乡村平台向外宣传推介，吸引城市人才、管理、科技、文化等各类元素和市场主体积极参与乡村发展和治理。

　　加快形成跨村的乡村片区治理机制。在每个村常驻居民不断减少的背景下，要在每个自然村甚至每个村民小组实现与城市相同的公共服务水平是不现实的。要推动乡村振兴，一定程度上可以参考“城市群”发展的模式，通过规划，围绕中心村，逐步引导形成“村庄群”。在乡村治理模式上，应该逐步形成以乡村振兴片区为依托的跨村治理机制，一方面充分调动片区内的各种要素利用水平，另一方面降低管理成本。

　　(作者单位：刘福江 农业农村部市场与信息化司，赵一夫 中国农业科学院农业经济与发展研究所)