农村承包土地经营权抵押融资问题由来已久，特别是近年来，伴随着农业生产方式的变革和农民的分化，银行等金融部门在面对日益增长且多元化的金融需求时显得捉襟见肘、应付乏力。为破解上述难题，从2015年开始，以拓宽抵押品范围、提供有效信贷支持为目的的农地抵押改革试点在全国232个地区相继开展。

　　2015年12月，山东武城县被确定为农村承包土地经营权抵押贷款的试点县。武城抓住试点契机，通过一系列具有较强针对性和可操作性的机制设计，实现了农户能贷款、银行敢放款，改革成效明显，走出了一条解决“三农”融资难问题的有效路径。截至2019年底，全县累计发放农地经营权抵押贷款3526笔、23.43亿元，实现贷款额度居全国试点县首位。

　　主要做法

　　一是明晰土地经营权，开辟农地入市“通行证”。2013年，武城县启动了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，截至2016年，全部完成农村土地承包经营权确权登记颁证，颁证率达100%，确权土地72.9万亩，解决了农村承包土地面积不准、四至不清、空间位置不明、权益保障难等问题。在此基础上，武城为规范流转土地的新型农业经营主体发放《农村土地经营权证》，探索农地“三权分置”的具体实现形式。截至2019年底，全县累计发放《农村土地经营权证》241本，涉及土地流转面积5.6万亩。

　　二是免费出具评估书，实现抵押交易有标准。针对农村土地资产价值评估认定难的问题，武城创新建立土地经营权价值评估机制，依托县农村综合产权交易中心开展简易免费评估，为农户和新型农业经营主体出具《土地经营权价值评估认定书》，使农地经营权价值“看得见”“摸得着”。为提高土地经营权价值评估精准度，武城出台了《关于农村土地流转交易价格的指导意见》，结合当地农村土地交易等多种因素，制定土地流转交易最低保护价和指导价。办理抵押贷款时，县农村综合产权交易中心对抵押物的权属、面积、地界、抵押时间等事项依法进行登记确认，出具《农村土地承包经营权他项权证》，满足银行开展抵押贷款的工作要求。截至2019年底，办理流转的土地经营权价值评估915笔，涉及土地面积2.78万亩，评估价值2.19亿元。

　　三是建立承接“项目池”，破解抵押物品处置难。武城创新探索了土地经营权抵押贷款“项目池”承接机制，从全县新型农业经营主体中选择经营状况好、信誉度高的优质主体，通过优先给予涉农项目扶持和金融扶持等优惠政策，建立起农地抵押风险防范“项目池”。当借款主体无法正常经营偿还贷款时，其抵押的土地经营权由“项目池”中的其他主体承接经营，并由承接主体续缴农户的土地租金，以地上附属物部分偿还银行贷款。

　　实践中，武城探索了“一对一”“一对多”“政府+银行+土地托管合作社”三种“项目池”承接模式。“一对一”模式，是指在土地经营权抵押前，借款主体从“项目池”中自主选择一个种植结构相近的新型农业经营主体作为承接主体签订承接协议，一旦借款主体出现经营风险，土地经营权可转移给承接主体。“一对多”模式，是指借款主体未能选出承接主体的前提下，由县农村综合产权交易中心在“项目池”中选择多家(一般2~3家)种植结构相近的新型农业经营主体作为承接主体签订承接协议。“政府+银行+土地托管合作社”模式，是指对出现经营风险且“项目池”主体无法或无力承接的情况，由政府设立的“土地承包经营权抵押贷款保障金”先予垫付土地租金，保障农民合法权益，随后将土地托管给合作社经营，其收益部分优先偿还政府垫付的资金，支付托管费用，剩余资金偿还银行贷款。截至2019年底，“入池”的优质经营主体达100家，18家“入池”主体与19户借款主体签订承接意向协议。

　　四是构建服务“一张网”，推动贷款办理提效率。为提升抵押贷款效率，武城以前期建立的县农村综合产权交易中心、镇交易服务站、村信息员三级网络化交易服务体系为基础，开发建设了农村综合产权信息共享系统，在保证信息安全的前提下，将农户家庭承包土地确权信息和每个地块具体的经营权流转、抵押情况纳入与银行机构联网共享的应用平台，实现数据管理、统计分析、土地流转备案及合同管理、抵押贷款登记、融资需求管理等业务融于一体，通过系统实现了信息查询、以图管地、流转和抵押业务办理等日常管理服务。银行结合信息共享系统的信息和“信用镇”“信用村”“信用户”创建的征信电子档案，通过“大数据”跑腿，过去需要7至10天才能完成的贷款手续现在2天内就能完成放款，大幅提高了工作效率，推进了农村土地确权成果的转化应用。截至2019年底，县产权交易中心依托农村综合产权信息共享系统完成土地流转交易1066宗，规范流转土地面积10.43万亩，合同约定金额6.23亿元。

　　五是紧绷防控风险弦，扎牢融资抵押“安全网”。实践中，武城针对不同融资主体的贷款需求，加强金融创新，探索设计了经营权直接抵押贷款、反担保贷款、“农地抵押+其他产权担保”贷款、他人土地经营权担保贷款、省农担担保贷款等5种农地抵押贷款模式。5种模式融合了家庭承包土地、流转土地两类经营权抵押贷款，针对不同贷款模式的风险防控特点，配套建立了贷款风险补偿、融资担保、保险增信等抵押贷款风险分担缓释机制。由政府出资1000万元设立风险补偿金，对土地经营权抵押贷款出现损失的，按贷款30%比例、单笔最高80万元对银行进行补偿，有效调动了银行放贷积极性。

　　几点启示

　　武城通过颁发“一证”(《农村土地经营权证》)“一书”(《土地经营权价值评估认定书》)，建立土地经营权贷款承接“项目池”和农村产权信息共享机制，有效解决农地抵押贷款中权属界定难、价值认定难、抵押物处置难等问题。这些政策措施看得见、摸得着、可操作、能应用，为其他地区推进改革提供了有益借鉴。

　　一是推动农地确权成果有效利用。农地产权制度是农村土地经营权实现流转、抵押等财产功能的基础性制度。武城县在完成土地确权明晰农户承包地产权基础上，通过规范土地流转行为，明晰流转农地的经营权，让农户放心流转土地，帮助流转主体形成稳定预期，激发了土地要素活力。借鉴武城的经验，一方面要推进承包地确权成果有效应用，完善土地流转配套服务，规范流转合同文本，合理制定指导价格，充分激发土地经营权价值和效能。另一方面，要进一步推进农地确权数据库建设，搭建信息共享平台，为各类主体提供权证管理、信息咨询、合同鉴证、抵押担保等服务。

　　二是建立灵活的抵押物处置机制。农地抵押融资的难点在抵押物处置上，以农村土地经营权为标的的抵押物处置往往面临着农村土地经营权流转对象受限的客观制度约束。实践中，武城通过在新型农业经营主体中选择经营状况好、信誉度高的优质主体，优先给予涉农项目扶持和金融扶持等优惠政策，打造土地经营权抵押贷款风险防范“项目池”，建立为承接抵押土地经营权提供储备的项目库，实现了抵押物处置中“土地有人用”“租金有人缴”以及“银行贷款有人还”，为同类改革提供了重要参考。

　　三是构建有效的抵押贷款风险防范机制。有效的风险防范机制是农地抵押改革顺利推进的保障。武城县通过政府出资设立土地经营权抵押贷款风险补偿金，当出现贷款风险时，按规定程序对农户租金和银行贷款损失进行补偿，构筑了抵押贷款风险补偿机制，并通过和抵押物处置机制配合使用，有效降低了农户和新型经营主体的贷款风险，调动了金融机构和经营主体的积极性。探索通过与融资担保机构和保险机构合作，为抵押贷款提供担保和保险增信服务，很大程度上缓释了贷款风险。

　　(作者单位：刘俊杰 农业农村部农村经济研究中心;张龙耀 南京农业大学金融学院)