编者按：粮食安全是国家安全的重要基础，保障粮食安全是一个永恒的课题。我国粮食安全取得了举世瞩目的巨大成就，但同样面临需求刚性增长、结构性矛盾突出、生产成本高企、国际贸易不确定性增加等问题和挑战。本刊独家约请国务院参事室特约研究员、国家发展和改革委员会原副主任杜鹰就“中国的粮食安全战略”谈一些认识，分两期刊登，供广大读者学习。

　　当前讨论国家粮食安全问题具有特殊的重要意义。一是我国外部环境复杂严峻，美国对我国全面打压阻遏升级，世界百年未有之大变局加速演进，我们必须做好应对严峻挑战和复杂局面的充分准备;二是我国即将开启向第二个百年奋斗目标前进的新征程，现代化建设正处在关键时期，我们既要深化供给侧结构性改革，又要做好六保六稳工作，比任何时候都要注意处理好发展与安全的关系;三是经过多年的粮食丰产之后，我国粮食供求出现一些阶段性的变化，结构性矛盾日显突出，倾向性、苗头性问题开始显现，需要我们给予高度关注。粮食安全是维护经济发展、社会稳定最重要的压舱石。当前和今后一个时期，切实保障国家粮食安全，不断提高粮食安全保障水平，具有重要的现实意义和战略意义。

　　我国保障粮食安全取得的主要成就

　　联合国粮农组织(FAO)1983年发布了新的粮食安全定义，即：“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起所需要的基本食品”。这里有两层含义：一是可得性，即社会要生产出足够的粮食;二是可及性，即所有人要能够买得起粮食。可见，粮食安全是一个既包括生产与供给，又包括分配与消费的完整概念。

　　国以农为本，民以食为天。新中国成立以来，党和政府始终把解决人民的吃饭问题作为治国安邦的头等大事。经过70多年艰苦卓绝的努力，尤其是经过40多年改革开放的沧桑巨变，中国不仅成功地解决了十几亿人口的吃饭问题，用全球9%的耕地、6%的淡水资源，生产了全球1/4的粮食，养活了全球近1/5的人口，而且实现了由“吃不饱”到“吃得饱”、由“吃得饱”到“吃得好、吃得安全”的历史性转变，在保障粮食安全上取得了举世瞩目的巨大成就。

　　一是粮食产量稳步增长。粮食总产从1978年的3.05亿吨增长到2019年的6.64亿吨，增长了1.18倍，年均增长1.92%;自2012年突破6亿吨、2015年超过6.6亿吨以后，连续5年稳定在6.5亿吨以上水平(参见图1)。粮食单产从1978年的337斤/亩提高到2019年的763斤/亩，增长1.26倍;2017年，我国稻谷、小麦、玉米的单产比世界平均水平分别高50.1%、55.2%和6.2%。人均粮食占有量从1978年的316.6公斤提高到2019年的474.2公斤，整整提高了50%，稳定高于世界平均水平。

　　二是营养状况明显改善。首先是膳食品种丰富多样。2019年我国人均主要农产品占有量及相当于1978年的倍数：油料是24.95公斤和4.6倍;糖料是86.92公斤和3.51倍;猪牛羊肉是38.64公斤和3.35倍;牛奶是22.87公斤和24.93倍;水产品是46.29公斤和9.57倍;水果是195.71公斤和15.62倍;蔬菜是595.29公斤，相当于1995年的2.8倍(参见表1)。其次是营养水平改善。据国家卫健委监测数据显示，中国居民平均每标准人日能量摄入量2172千卡，蛋白质65克，脂肪80克，碳水化合物301克，能量和营养素供给充足。

　　三是“买得起”问题总体解决。1978-2019年，我国城镇居民人均可支配收入从343.4元提高到42358.8元，按不变价格计算，年均增长7.17%，恩格尔系数从57.5%下降到27.6%;农村居民人均可支配收入从133.6元提高到16020.7元，年均增长7.67%，恩格尔系数从67.7%下降到30.0%(参见图2)。从减贫角度看，改革开放之初，我国农村有2/3的人口吃不饱肚子，到20世纪80年代中期，绝大多数农村人口稳定地越过了温饱线;1986年我国正式启动扶贫开发，按当时的标准，贫困人口1.31亿人，到2007年减少到1479万人;按现行标准，我国农村贫困人口从2010年的16547万人减少到2019年底的551万人，贫困发生率从17.2%下降到0.6%。到2020年底，绝对贫困将历史性地得到解决。

　　四是粮食储备能力显著增强。目前，我国共有标准粮食仓库仓容6.7亿吨，简易仓容2.4亿吨，足足可以装下一年的产量;全国粮食物流总量接近5亿吨，其中有近一半为跨省流量，粮食区域间调配能力显著增强;政府粮食储备充足，远高于国际储备量占消费量17%的安全线，且在全国大中城市均建立了10~15天的应急成品粮储备，具备应对重大灾害和公共突发事件的能力。

　　中国在保障粮食安全和重要农产品有效供给上取得的巨大成就，不仅为国民经济的高速增长打下坚实基础，也为全球粮食安全和可持续发展作出重要贡献。

　　国家粮食安全战略的要点

　　在长期的实践中，我们坚持走中国特色粮食安全之路，形成了一整套保障国家粮食安全的理念、战略、政策和做法，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。这一战略的要点是:

　　第一，始终坚持以我为主、立足国内的粮食安全方针。中国是人口大国，也是世界上最大的粮食生产国和消费国。尽管中国的农业资源禀赋欠佳，人均农业资源相对匮乏，但解决十几亿人口的吃饭问题不能寄希望于国际市场。这主要是基于以下几点考虑：一是出于战略考量，不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局。靠别人解决吃饭问题是靠不住的，如果口粮依赖进口，我们就会被别人牵着鼻子走”。二是国际贸易量有限。全球粮食贸易量约2.5~3亿吨，不到我国粮食消费量的一半，其中大米贸易量3500~4000万吨，仅相当国内消费量的1/4。三是出于外交考虑。我国进口粮食具有“大国效应”，一旦大量从国际市场采购粮食，势必引起国际粮价大幅上涨，不仅要付出高昂代价，而且会影响我国与一些缺粮国家和发展中国家的关系，目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些国家。四是出于国内的考虑。目前我国农业就业人口仍有1.94亿人，过多进口粮食，会冲击国内的粮食生产和就业。我国小麦、水稻、玉米的单产水平分别是单产排在前10位国家平均水平的60%、71%和67%，粮食增产仍有潜力。

　　粮食自给率是衡量粮食安全的主要指标。1996年，联合国粮农组织召开世界首脑粮食峰会前夕，我国发布第一部《粮食白皮书》，提出我国的粮食自给率要保持在95%以上。后来，随着人们膳食结构改善和蛋白饲料的需求增长，大豆进口量逐年递增，特别是入世后，2004年我国从农产品净出口国转为净进口国，必须根据新的情况有取有舍。党的十八大以后，中央重新定义了粮食安全的内涵，进一步明确了保障国家粮食安全的优先序，指出粮食安全的核心是口粮安全，在粮食中要重点保谷物基本自给，在谷物中要确保口粮绝对安全;明确了粮食安全的根基是能力安全，这包括“三个能力”，即：国内可持续的综合生产能力、必要的储备能力，以及对国际资源的掌控能力，要求把确保国家粮食安全的着眼点放到能力建设上来。

　　第二，坚持不懈提高粮食综合生产能力。主要是靠三条：一是藏粮于地。前提是守住18亿亩耕地红线，划定永久基本农田，同时加强旱涝保收高标准农田建设。近15年我国粮食连年丰收，只有两个年度减产，减产幅度不超过2%，打破了以往“两增一减一平”的怪圈，主要得益于基础设施保障能力不断增强。二是藏粮于技。中国增加粮食总产量，主要靠提高单位面积产量。2019年比1978年，我国粮食播种面积减少6800万亩，但产量却翻了一番多，主要靠单产的提高。提高单产，主要靠良种良法，靠科技进步。经过多年的不懈努力，我国粮食生产的良种覆盖率、科技进步率、栽培管理水平、综合机械化率都上了一个大台阶，今后仍然要坚持走科技兴农、内涵发展的路子。三是优化区域布局。不同农产品在不同区域具有不同的比较优势，优化农业生产力布局，是降低农业生产成本、提高农业生产效率的重要途径。2016年以来，我国在划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区方面做了大量工作，推动优势农产品向优势产区集中，使农业资源配置效率得到进一步提升。

　　第三，保护和调动种粮抓粮积极性。主要是“三个积极性”。一是调动农民种粮积极性。家庭承包制的确立，本身就是最大的激励机制。进入新世纪以来，继取消农业税后，国家逐步建立和完善对农业的支持保护体系，加大对农业的投入，实施生产者补贴，建立最低价收购制度，加强服务体系建设，进一步保护和调动了农民生产积极性。二是调动农业科技人员积极性。我国拥有世界上人数最多、体系较为完整的农业科研和技术推广队伍。新世纪以来，特别是党的十八大以来，国家出台了一系列激励农业科研人员创新的举措，推进事业单位改革，实行人员聘用制度;搭建科研成果交易平台，开展科研成果权益分享改革试点;在强化公益性职能的同时，放活经营性服务，允许科研人员和技术推广人员自主创业、持股兼职，调动了科研人员的积极性。三是调动地方政府抓粮的积极性。20世纪90年代中期，我国即建立粮食省长负责制。为了解决“产粮大县、经济小县、财政穷县”问题，中央财政从2005年开始实施产粮大县激励政策，加大财政转移支付力度，同时取消产粮大县粮食风险金、公益性基础设施建设项目地方配套。探索建立对粮食产销区利益补偿机制。

　　第四，健全粮食储备制度，畅通粮食市场流通。一是在储备方面。管好用好“天下粮仓”，对于调节丰欠、平抑物价、保证市场供应具有不可替代的重要作用。改革开放以来，随着粮食购销体制改革的深入，国家不断完善粮食储备体系，逐步建立起政府储备与企业储备功能互补、中央储备与地方储备各负其责、政策性业务与经营性业务相互分离、储备规模结构比较合理、运行机制较为完善的国家粮食储备体系。二是在市场流通方面。我国粮食流通经历了从统购统销、调拨包干到多渠道流通，再到粮食购销市场化的转变历程。目前，全国共有粮食购销主体近10万家，粮食加工企业几十万家，从粮食购销到加工转化基本实现了市场调节。三是在市场体系建设方面。我国建立了从现货市场到期货市场、从批发市场到线上交易、市场类型齐全、交易方式多样的市场体系和四通八达的粮食物流体系，粮食流通、储备、加工的装备水平、技术水平不断提高。

　　第五，充分利用“两个市场、两种资源”。为了弥补国内资源短缺、缓解资源环境压力、调剂品种和丰欠余缺，我国从国际市场适度进口农产品是必要的，也有利于我们腾出宝贵的农业资源，集中力量确保谷物基本自给和口粮绝对安全。一是把好进口关。我国入世后，大幅度降低进口关税，对谷物进口实行配额管理，配额内进口实行低关税，配额外进口实行高关税;大豆实行单一关税管理，税率3%。我国目前每年净进口农产品500亿美元左右，其中大米、小麦、玉米有进有出，净进口较多的是大豆，约占进口农产品总额的80%。二是积极稳妥推进农业走出去。自2007年中央一号文件第一次提出农业走出去以来，特别是2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议以来，我国农业走出去步伐明显加快，海外农业合作、投资、并购日趋活跃，合作领域从种养业拓展到农业全产业链。比如，中粮集团收购了荷兰的尼德拉和香港的来宝集团，强化了在全球的粮食加工、物流、仓储和贸易网络布局;又比如，中化集团先后收购瑞士先正达和以色列安道麦公司，成为全球最大的农药生产公司和仅次于孟山都、杜邦先锋的第三大种业公司，产业链和研发基地覆盖130多个国家。#FormatImgID_0#