2019年福建全省水产品总产量814.5万吨，渔业生产总值达3000多亿元，水产品人均占有量多年保持全国首位，渔业生产成为渔区众多群众重要的谋生手段。在从事渔业生产活动的船舶中，合法渔船、“三无”涉渔船舶、乡镇船舶等船舶混淆不清，特别是乡镇船舶，长期存在量大分散、定位不明、监管“真空”等问题，成为渔业船舶管理工作中的“老大难”问题。

　　乡镇船舶管理的现状和问题

　　据不完全统计，福建以“乡镇船舶”名义存在并从事渔业生产活动的涉渔“三无”船舶约6至8万艘，其数量远远高于在渔业主管部门进行登记、证件齐全的正规渔船数量。

　　现有状态下的乡镇船舶管理模式，使乡镇船舶的监管严重缺失，也引发了一系列的社会治理问题。

　　破坏法制公平。为保护渔业资源，我国规定了严格的伏季休渔制度，大部分正规渔业船舶在严格的监管下在港内执行伏休规定，而许多乡镇船舶长期脱离监管，无视伏休规定，无视捕捞许可规定，在伏休期间仍然出海进行渔业生产，严重破坏渔业资源。

　　造成安全隐患。在渔业主管部门登记的渔业船舶，基本纳入中国渔政指挥管理系统，并配备渔船通导、短波电台、救生衣等安全装备，渔业生产安全有较大保障。然而乡镇船舶绝大部分没有配备通导和安全装备，加之船上人员大多未接受专业培训，驾驶技术不精、安全意识淡薄，给渔业生产、水上交通秩序带来极大的安全隐患。

　　易引起涉外、涉台纷争。由于近岸渔业资源日益枯竭，部分乡镇船舶铤而走险，到钓鱼岛、白犬列岛等敏感海域进行渔业生产作业。更有甚者利欲熏心非法盗采红珊瑚，引起涉外、涉台事件，影响敏感海域局势稳定。

　　乡镇船舶管理对策分析

　　长期以来虽然各地执法部门把乡镇船舶当作“三无”船舶进行打击，组织了一系列专项行动，但并没有取得很好的效果。只有“堵疏结合”，对乡镇船舶重新定位分类，保护合法、打击非法、联防联控，才是解决乡镇船舶监管问题的有效途径。

　　对乡镇船舶进行重新区分定位。长期以来将乡镇船舶直接等同于“三无”船舶，既扩大了“三无”船舶的打击面，也不利于渔业生产秩序规范管理。为保护人民群众合法私有财产权益，精确打击涉渔“三无”船舶，保护海洋渔业资源，根据相关法规、文件精神，应将“小型出海船舶”从乡镇船舶中剥离出来，赋予合法地位。根据2015年8月1日施行的《福建省沿海边防治安管理条例》第十七条规定：乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照国家和本省有关规定为小型出海船舶建立档案，刷写船舶识别号或者安装识别牌，并及时向所在地公安边防部门通报相关信息。小型出海船舶所有人应当予以配合。公安边防部门应当加强小型出海船舶日常治安管理，海洋与渔业、交通运输、海事等部门应当按照各自职责做好小型出海船舶的管理工作。《福建省沿海边防治安管理条例》第三十七条规定：在本省海域航行、作业、停泊或者从事其他活动的无船名、无船舶证书、无船籍港的船舶(小型出海船舶除外)，由公安边防部门或者其他有关部门予以没收。《福建省沿海边防治安管理条例》第四十三条还对“小型出海船舶”作了定义：“本条例所称的小型出海船舶，是指船长小于5米的交通运输船舶和船长未满12米且主机功率未满44.1千瓦(60马力)从事渔业、养殖、农副业活动的船舶。”《福建省人民政府办公厅关于认定及处置非法采捕红珊瑚船舶和涉渔“三无”船舶的意见》也规定：“涉渔“三无”船舶是指主机功率不小于44.1千瓦或船长不小于12米的涉渔“三无”船舶。”

　　从司法实践上看，厦门海事法院在受理连江县安凯乡姚河杰诉连江县海洋与渔业局、安凯乡人民政府一案中，对安凯乡政府编制船名为“安凯027”船是否为“三无船舶”做了判决。厦门海事法院《行政判决书》判明：“‘安凯027’在被有权机关撤销前，系有效的船名船号。案涉船舶不符合‘取缔三无船舶通告’中关于‘三无’船舶的界定。”

　　根据上述情况，结合现有渔船类型按船长分类的规定，对于船长未满12米的小型出海船舶，可依法不认定为“三无”船舶，由乡(镇)人民政府、街道办事处登记建档并赋予其合法地位。

　　对乡镇船舶进行规范清理。福建省人民政府《关于进一步加强乡镇船舶安全管理的意见》中明确规定：乡(镇)人民政府、街道办事处具体负责乡镇船舶的统一行政管理和日常安全管理工作。对各类乡镇船舶的性质、用途进行归类，并登记造册。《福建省沿海边防治安管理条例》第十七条也规定：乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照国家和本省有关规定为小型出海船舶建立档案，刷写船舶识别号或者安装识别牌。因此，应当以乡镇政府为主体，压实责任，按照“规范一批、打击一批”的原则对乡镇船舶做一次全面清理整顿。

　　一是规范一批——对小型出海船舶进行规范。首先，登记造册、统一管理。乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照国家和本省有关规定，为符合安全生产技术要求的小型出海船舶建立档案，刷写船舶识别号或者安装识别牌，做到“一船一档”。对于拒不纳入统一管理的小型出海船舶，依法禁止其从事渔业生产作业。其次，总量控制、只减不增。依据渔业生产需求等实际情况，以乡镇为单位确定小型出海船舶的数量指标，以“总量控制”为主要目标，严格控制小型出海船舶的总数。禁止小型出海船舶更新改造和买卖过户。因船舶老旧不能继续使用的或对未经登记的小型出海船舶，参照规定进行拆解。第三，配齐设备、保障安全。渔业主管部门指导乡镇政府按照渔业船舶的标准为重新登记的小型出海船舶配备保障核定人数使用的救生和报警设备，船主应确保其正常使用和运行。小型出海船舶船主应对其拥有的船舶进行日常维护保养，保证该船舶在出海行驶过程期间始终处于适航状态，并定期接受管理人员的安全检查。第四，科技赋能、助力管理。软件上依托“福建省渔船动态监管系统”，开发“乡镇小型出海船舶管理系统”，直接部署到乡镇、村居，由船管员对船舶信息、出海人员信息进行录入，实现“一船一档”电子化。硬件上对小型出海船舶安装窄带物联网船载终端作为电子识别牌，建立小型出海船舶监控无线局域网，实现小型出海船舶位置信息可视。通过“乡镇小型出海船舶管理系统”汇聚前端小型出海船舶位置信息，实现小型出海船舶的动态综合监管。

　　二是打击一批——依法打击大中型涉渔“三无”船舶。首先，给予大中型涉渔船舶社会救济。对于船长大于12米的其他乡镇船舶，由乡(镇)人民政府、街道办事处登记编号，取消其原有的船舶识别号，限期主动拆解，由当地人民政府视生活困难情况给予适当的经济补助，在船主转产就业时给予优先考虑。逾期不主动登记上交，仍从事非法生产经营活动的，一律按“三无”船舶依法从严从重处置。其次，加大涉渔“三无”船舶查处力度。渔业执法部门应强化宣传，营造声势，实现执法常态化，加强对涉渔“三无”船舶的打击力度，严格执行伏季休渔、禁渔区监管，加强重点海域、敏感海域渔业监管，对于无识别号或识别牌的乡镇船舶以及其他涉渔“三无”船舶依法进行没收、罚款和拆解。情节严重，构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。此外，多部门联动执法，形成合力。渔业主管部门要与交通、公安、海警、市场监管以及各乡(镇)人民政府、街道办事处等加强沟通联系。要建立执法联动机制，定期召开联席会议，共同分析涉渔“三无”船舶执法管理中存在的问题，加强信息通报和违法案件移送，加大打击力度，对涉渔“三无”船舶形成有力震慑。

　　(作者单位：福建省海洋与渔业局)