近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(以下简称《意见》)。9月24日上午，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示，我国城镇化水平超过60%，已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段了，应该把土地增值收益更多地用于“三农”。

　　长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力地推动了工业化、城镇化快速发展，但对农业农村发展的支持作用发挥不够。实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，就是一项重要的改革举措和制度安排。

　　到“十四五”期末，50%以上土地出让收益用于农业农村

　　《意见》强调，要坚持农业农村优先发展，坚持积极稳妥、分步实施，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收入城乡分配格局，既要在存量调整上做文章，也要在增量分配上想办法，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板。文件明确提出，从“十四五”第一年开始，各省(区、市)要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例;到“十四五”末，以省(区、市)为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

　　《意见》提出了5个方面的重点举措：一是明确了以省(区、市)为单位提高土地出让收入用于农业农村比例的2种可选择的计提方式。二是明确了土地出让收入用于农业农村支出的统计口径。三是明确了建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。四是明确了允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，对土地出让收入进行整合使用，聚焦补短板、强弱项。五是明确了加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算，特别是要求不得虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

　　土地出让收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益，反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。但是土地出让成本性支出的标准很难统一规定。为了照顾各地实际，避免“一刀切”，文件提出了两种方案供地方来选择。第一种是按照土地出让收益的50%以上进行核定，如果全年应计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于土地出让收入8%计提;第二种方案是按照土地出让收入的10%以上进行核定。

　　韩俊表示，地方选择哪一种方式都可以，由省里自己来定。“各省(区、市)对辖区内的市、县可以设定一个差异化计提的标准，以省(区、市)作为一个核算单位的，全省无论按哪种方式计提，总体上要实现土地出让收益用于农业农村的比例不低于50%的目标要求。”

　　韩俊称，土地出让收入现在一年高达六七万亿，今年可能突破7万亿，但是土地出让收入分布不均衡。为了防止出现有的地方计提资金用不完，有的地方计提很少、不够用，《意见》对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。

　　一是允许省级适当统筹。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。考核的标准就是到“十四五”末，土地出让收益用于农业农村的比例必须达到50%以上，还设计了一个附加条件，这个底线就是不能低于土地出让收入的8%，省里下一步还要制定具体措施。

　　二是中央统筹的资金向部分地区倾斜。目前，在中央层面从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。今后，中央还会继续按照现行规定和标准来统筹一定资金，这个比例是不变的，不去增加地方负担。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。

　　三是对北京、上海等少数省份适当放宽要求。北京、上海等地土地出让收入很高，但是农业农村占比较低，对于这些地区，允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例，但是必须确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强。

　　调整完善土地出让收入使用范围，为乡村振兴战略提供资金支持

　　韩俊介绍，土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益主要还是用在城市，城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大。据统计，从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例比农村要高得多。

　　随着城镇化进程加快，征地规模和土地出让规模不断扩大，土地出让收入占地方财政收入的比重也大幅度提高，向城市倾斜的土地出让收益分配格局，有力地促进了城市建设。2019年我国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人，增加到了8.48亿人，城镇化水平由17.9%提高到了60.6%。长期以来，土地出让收入用于农业农村的比例偏低，这是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。

　　党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央不断强化顶层设计，建立健全乡村振兴制度框架和政策体系。要全面促进乡村振兴，需要真刀真枪地干，需要真金白银地投。因此，必须要建立财政投入稳定增长的长效机制。除了继续增加财政一般公共预算“三农”的投入以外，也要想办法拓宽资金来源渠道，提高土地出让收入用于农业农村的比例，就是一个重要的资金筹措渠道，是一个重要的制度安排。

　　要解决好发展不平衡不充分的问题，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须加快推进乡村全面振兴，乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点，必须下决心解决土地增值收益长期以来“取之于农、主要用之于城”的问题。2018年、2019年和2020年中央一号文件都对调整完善土地出让收入使用范围，提高用于农业农村的比例提出了明确要求，这充分体现了中央对于建立稳定可靠的实施乡村振兴战略资金来源的高度重视。这项改革意义重大，它可以引导资源要素向乡村流动，实际上是在土地出让收益这个蛋糕里面多给农村切一块，这是城乡利益格局的重要调整，是构建新型工农城乡关系的一项重大制度安排，也是落实农业农村优先发展的一项重大举措。

　　最近几年，全国土地出让收入一年要达到六七万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于“三农”增加了600~700亿元的投入。毫无疑问，这项改革的逐步实施，将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。

　　持续加大财政用于农业农村的支出力度，防止产生挤出效应

　　为防止支出碎片化、提高资金使用的整体效益，文件提出要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规划衔接好，一定要聚焦补短板、强弱项。

　　各地可以根据乡村振兴的实际需要，坚持精打细算，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合土地出让收入用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复，以及以工代赈工程建设等十几项。这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板，都是一些比较紧要的任务，必须集中资金优先予以支持。乡村振兴的一般性工作任务，要争取通过其他渠道统筹解决资金问题，不列入这项改革增加的资金使用范围。

　　同时，文件还强调，加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接。不能因为增加了土地出让收入的资金，就把一般公共预算支农投入减少了，必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，防止产生挤出效应。

　　提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构。《意见》对此有所考虑，也采取了一些措施。

　　一是要分步实施改革。已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省(区、市)可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。二是要严格防范地方政府债务风险。《意见》提出了两个允许，第一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。三是明确向县级倾斜的政策导向，《意见》提出，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。同时我们要看到，地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担。

　　防止 “数字计提”弄虚作假

　　对于如何防止一些地方“做大”土地出让成本性支出，“做小”土地出让收益，搞“数字计提”，农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀表示，《意见》从三个方面作出了安排。

　　一是要规范计提方式。对于按照土地出让收益50%以上计提的这种方式，要求如果计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于土地出让收入8%计提。这样做即使“做小”了土地出让收益，还有“土地出让收入的8%”这个比例来把关，为资金计提规模划出了底线。不管两种方式怎么提，底线就是不能低于土地出让收入的8%。同时，中央将根据实际支出情况考核各省(区、市)土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法将由财政部另行制定。

　　二是加强资金核算管理。《意见》要求，进一步完善土地出让收支核算办法，加强对于土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。具体有“三个严”，两个严禁，一个严格。第一，严禁变相减免土地出让收入，确保及时足额缴入国库。第二，严格核定土地成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围。第三，严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。同时，要建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现实时监控。

　　三是加强考核监督。第一，严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。第二，加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。第三，各省(区、市)党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。四是把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况要纳入实施乡村振兴战略实绩考核，并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。