设施农业是我国从传统农业向现代农业转型的产物，是农业现代化的重要发展方向。近年来，随着农业现代化进程的加快推进，农村土地承包经营权流转进程加快，农业生产经营规模不断扩大。同时，农业设施不断增加，对设施农业用地的需求也越来越多，设施农业用地问题逐渐凸显。

　　设施农业用地政策溯源

　　为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善其用地管理，相关部门先后印发了一系列政策文件，例如《国土资源部 农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》《国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题通知》《国土资源部 农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》等，明确了设施农用地的界定范围、分类管理、使用审核、监督管理等方面的具体问题，为现代设施农业发展提供了政策支持和制度保障。近年来，随着党的十九大提出实施乡村振兴战略，设施农业用地政策在《国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)》、中央一号文件等相关文件中均有涉及，并随着实践发展而不断完善。

　　从我国现行的土地管理法律法规及政策导向看，均是以土地用途管制为核心，突出建设用地的利用管理和农业用地的利用保护。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化的同步推进，农业用地结构在需求层面发生了较大变化，农业产业化、规模化经营使得设施农业用地成为紧迫需求，而此类型用地政策曾一度落后于实践发展，成为农业现代化的发展瓶颈。为解决上述问题，原国土资源部和原农业部相继出台了2007年“220号文”、2010年“155号文”、2014年“127号文”，自然资源部和农业农村部联合出台了2019年“4号文”，这些文件具有时间上的连续性，同时也分别针对不同时期的突出问题进行了局部调整。

　　总体来看，上述关于设施农业用地的政策文件细化和完善了相关规定，回应了实践中普遍反映的突出问题和热点关切，提高了设施农用地管理的可操作性，为发展设施农业用地项目提供了政策支持和切实保障。

　　当前设施农业用地政策解读

　　2019年12月，自然资源部和农业农村部联合出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，成为当前及未来5年我国设施农业用地管理的指导性文件。该文件在坚持土地用途管制的前提下，适应农业农村发展对设施农业用地的现实需求，进一步完善了设施农业用地管理办法。

　　一是设施农业用地类型不再做统一分类与区分。与2014年“127号文”相比，《通知》没有对设施农业用地类型做详细分类，而是列举了农业种植与畜禽水产养殖中的典型用地类型，并将设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。文件最大的突破在于允许设施农业使用一般耕地，且不用落实占补平衡，也不需办理建设用地审批手续。这一政策为今后设施农业经营主体提供了较大的自主权，应视为发展设施农业的重大利好。

　　二是对占用永久基本农田提出限制性使用要求。《通知》规定，设施农业用地也可以使用永久基本农田，但是在农业设施是否破坏耕作层方面提出使用要求：如果不破坏农田耕作层，不需要落实占补平衡;如果破坏耕作层，则需进行补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。这一政策有条件地放宽了永久基本农田上的设施农业建设要求，在保障永久基本农田不减少的前提下，为设施农业建设提供了便利。

　　三是下放了设施农业用地规模和建设标准制定权限。《通知》考虑到全国各地、各类设施农业用地的地区差异，国家层面不再对各类设施农业用地规模和建设标准作出统一规定，而是将权限下放给地方，规定由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施农业用地规模，体现各地差别化政策。同时，为了巩固2019年初开展的“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房执行‘大棚房’问题专项清理整治整改标准”。

　　四是根据现代养殖需求允许养殖设施建设多层建筑。随着现代养殖业的快速发展，多层立体养殖模式已经出现在当前的农业生产实践中，而2014年“127号文”并未对其作出具体规定，导致有些地方无法对该类型用地进行认定。《通知》从节约资源、集约经营的角度出发，明确“养殖设施允许建设多层建筑”，作为对现实需求的具体回应，妥善解决了现代规模化养殖中的经营顾虑与供地难题。

　　五是简化农业经营主体对设施农业用地的取得程序。《通知》规定，设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。但是，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设，确保始终坚持严格的永久基本农田保护制度。这一政策简化了设施农业用地取得程序，对于设施农业生产者来说，也属重要利好。

　　从《通知》内容可知，当前的设施农业用地政策是在原有支持政策基础上适应现代农业发展新需求，对设施农业用地使用和管理的改进与完善。现有政策赋予了设施农业用地主体以及地方土地管理部门更多的自主权利，同时在用地程序上也进行了简化，更加有利于农业生产经营。总的来说，新的设施农业用地政策有利于满足设施农业多样化的用地需求和调动各地发展设施农业的积极性，为新技术新装备的推广应用、促进产业转型升级、提升设施农业产业整体竞争力提供了有力支撑。

　　设施农业用地政策存在的不足

　　加强设施农用地的管理，是加强农用地节约集约利用、促进农业发展方式转变的有效抓手。但是，从我国设施农业用地政策的执行和操作来看，还存在着一些亟待解决的矛盾和问题。

　　一是现有设施农业用地政策内容有待完善。《通知》提出“设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途”，也就是占用耕地后如不再使用农业设施，必须进行复耕复垦，但是文件中对复耕复垦的方式和标准没有进行明确。据了解，在《通知》出台前的设施农业用地项目操作中，地方政府在审批设施农业用地项目时，多采用由项目执行单位出具复耕复垦承诺书的方式来进行操作，没有进一步保障其执行的措施，导致这一承诺没有太大约束力。其次，《通知》中提出种植业设施农业用地占用永久基本农田并破坏耕作层、养殖设施占用永久基本农田两种情况下，需要落实耕地占补平衡进行补划，但是补划标准没有明确，按照《通知》精神，该项内容下放给地方自行管理，但据了解，地方在落实耕地占补平衡时，补划的耕地质量往往达不到被占用耕地的标准，“占优补劣”的情况较为常见。

　　二是设施农业用地政策供给与现代农业发展需求的矛盾依然存在。《通知》中提出设施农业用地范围包括“与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地”，而在农产品规模化生产中，农业、工业、服务业高度融合，有的农产品生产经营主体进行加工生产、展示展销、交易物流的场地难以分开独立管理，必然造成管理上的难题。其次，随着农业多功能性的深入开发，农村一二三产业融合态势凸显，农业、加工业、旅游业等产业用地也高度融合，如何适应新形势发展，实现设施农业用地与农村三产融合用地的合理有效管理，以回应现代农业实践中面临的突出矛盾，需要在现有设施农业用地政策基础上进行进一步的制度设计。

　　三是设施农业用地政策执行层面容易出现偏差。《通知》中第三、第四条款明确了设施农业用地管理部门为自然资源部和农业农村部，并明确了国家、省、市、县各级部门的职责，但是自然资源部门和农业农村部门各自的职责却没有明确。从现代农业实践和政策出台的时序看，政策总是在根据实践不断进行调整，如果调整过程中出现政策管理的真空地带，则容易出现管理不到位、发展失控等情况。其次，《通知》将制定设施农业用地管理的标准下放给地方，容易导致地方扩大政策适用范围的风险。例如，有的地方对农产品的工厂化加工、商贸物流等项目，也按设施农用地项目管理;有的地方发展休闲农业，对于农业旅游用地部分借助农业生产打“擦边球”，按照设施农业用地管理等等，易对设施农业用地政策造成误解，相应地也会形成一些不必要的损失。

　　如何进一步完善设施农业用地政策

　　设施农业用地政策是现代农业发展的重要保障，根据现代农业发展要求制定和完善我国设施农业用地政策，加强设施农业项目的规范管理，科学引导和有效监管需同时发力。

　　一是加强设施农业用地管理法律法规建设。要根据农业现代化和乡村振兴发展需要，在统筹协调保耕地、促发展、保权益的前提下，积极稳妥推进设施农业用地管理政策的完善。有必要将设施农业用地政策上升到法律法规层面，健全相应的监督管理制度，加强对设施农用地的科学管理，保障农业现代化的顺利推进。

　　二是明确农业农村部门和自然资源部门的管理职责。要充分发挥农业农村部门的主导作用，农业农村部门应主动向社会公开行业发展政策与规划、设施类型和建设标准、农业环境保护、疫病防控等相关规定，积极引导设施农业有序发展。同时，对经营主体的设施农业建设和经营行为加强指导，确保符合行业发展有关规定。要充分发挥自然资源部门的职能作用，土地作为重要的保障要素，自然资源部门既要支持保障设施农业健康发展，又要确保设施农业用地规范使用。相关部门应主动公开设施农业用地分类与用地规模标准、相关土地利用总体规划、基本农田保护等有关规定要求，做好年度变更调查及台账管理等。

　　三是细化完善设施农业用地管理政策。《通知》将设施农业用地的管理细则下放给地方根据实际情况制定执行，各地在细化完善设施农业用地管理政策时，要明确以下几点：明确农业设施占用耕地的复耕复垦方式，建议经营主体上报项目时进行详细说明，相关部门以此作为依据加大管理力度;明确农业设施用地标准，各地要根据项目投资金额、畜禽和水产养殖的产出数量等，合理确定相应的用地面积标准，加强节约集约用地;建议按照是否破坏耕作层进行分类管理，对设施化种植等利用土壤培育功能、耕地上搭建简易大棚的予以鼓励，但对占用永久基本农田破坏耕作层的类型，要制定细则加大管理力度。

　　四是加强设施农业用地项目的监管。把设施农业用地项目纳入日常执法监管范围，对报少建多、改变用途等违法违规行为，及时进行制止和查处。在开展例行督察、审核督察等工作时，不仅检查新增建设用地项目审批情况，也要检查设施农业用地的备案和管理情况。特别是要加强对大型设施农业项目长期流转土地可能侵害农民权益问题的监督检查。同时，创新监管方式，畅通群众信访举报渠道，加强网络和媒体曝光线索的搜集整理，充分利用社会多方面力量，切实保障设施农业用地依法依规使用。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)