高标准农田是土地平整、集中连片、设施完善、土壤肥沃、生态良好，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产农田，是农业耕地中的精华，是确保国家粮食安全的核心要素，是推动农业高质量发展的重要保障。

　　建设高标准农田是党中央国务院立足国家粮食安全和农业农村现代化作出的重大战略部署

　　我国农业资源禀赋相对不足、质量不高，实现“旱涝保收、高产稳产”，是广大农业工作者长期以来不懈奋斗的重要目标。

　　进入新世纪以来，随着国际工业化、城镇化步伐的不断加快和居民消费水平的不断升级，我国农业资源和环境两个“紧箍咒”日益趋紧，确保国家粮食安全的压力不断增大。党中央、国务院着眼于发展现代农业、保障粮食安全和全面建设小康社会大局，提出大力开展高标准农田建设。2004年中央一号文件首次提出“建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力。”2005年中央一号文件首次使用“高标准农田”的概念。此后历年的中央一号文件均作出明确要求，“按照田地平整、土壤肥沃、路渠配套的要求，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田”。

　　为推进高标准农田建设任务的落实，党中央、国务院作出统筹谋划，进行系统性战略部署。2013年国务院批准《全国高标准农田建设总体规划》，提出到2020年，建成旱涝保收的高标准农田8亿亩，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。2018年，中央政治局审议通过的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出，把高标准农田建设作为农业综合生产能力提升重大工程，“确保到2022年建成10亿亩高标准农田，所有高标准农田实现统一上图入库”。这些重大战略规划，为高标准农田建设明确了方向、目标、路径、步骤和措施，有力地推动了全国高标准农田建设。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次就加强农田水利和高标准农田建设发表重要讲话、作出重要指示，反复强调解决靠天吃饭问题，根本的一条是大兴农田水利，明确要求把高标准农田建设好，把农田水利搞上去。2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上再次强调，“保障粮食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。这就要求我们守住耕地红线，把高标准农田建设好，把农田水利搞上去”。习近平总书记对农田水利和高标准农田建设的一系列重要论述，为我们开展高标准农田建设提供根本遵循和指南。

　　建设高标准农田是推动农业转型升级和高质量发展的重要保障

　　建设高标准农田，不仅是确保国家粮食安全的根本保障，也是推动农业转型升级和高质量发展的重要途径。必须加快转变农业发展方式，优化资源要素配置，全面促进资源环境节约集约利用，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进农业由增产导向转向提质导向，提高农业质量、效益、整体素质和全要素生产率。

　　建设高标准农田，能够以耕地质量的提升弥补耕地数量的不足，为国家粮食安全提供根本保障。我国耕地资源相对不足，要确保国家粮食安全，有效途径是大力加强高标准农田建设，通过农田平整、改良土壤、完善配套设施等措施，有效提升耕地质量和地力，提高农业产出率，通过提升质量弥补我国耕地数量不足的劣势。到2022年，如果实现乡村振兴战略规划确定的10亿亩高标准农田建设目标，通过提升耕地质量和地力新增加的产能，相当于在全国新增加了2.75亿亩耕地。

　　建设高标准农田，能够显著提高农业资源利用效率，促进农业可持续发展。长期以来，我国农业高投入高消耗，资源透支，过度开发。今后，必须以缓解地少水缺的资源环境约束为导向，深入推进农业发展方式转变，从主要追求产量增长和拼资源拼消耗的粗放经营，转变到数量质量效益并重，注重可持续的集约发展上来。实践证明，持续加强高标准农田建设，能够促进农业资源节约集约利用，有效提高资源利用效率，减少农业面源污染，实现农业资源永续利用，增强农业发展后劲，转变农业发展方式。根据中国科学院第三方评估，通过高标准农田建设，亩均节水率可达24.3%、节电率可达30.8%，亩均化肥施用量减少13.8%、农药施用量减少19.1%。

　　建设高标准农田，能够以规模化替代碎片化分散化，显著提高农业综合效益。我国农业经营规模小，户均耕地面积只有7亩多，仅相当于日本的1/4、欧盟的1/40、美国的1/400;耕地分散化、碎片化严重，不少地方户均拥有耕地多达十几块，地块分散，经营成本高，比较效益低，不利于现代农业发展。建设高标准农田，通过集中连片开展耕地田块合并、平整、改造，建成田成方、路成网、林成带、旱能浇、涝能排的标准化农田，彻底解决耕地碎片化问题，能够有效促进土地流转，推动农业规模化经营，提高农业标准化生产水平，降低生产经营成本，提升农业规模效益，克服农业比较效益低的问题。据第三方调查，高标准农田项目实施后，77.3%的项目区农民亩均增加收入200元以上，亩均农业生产成本平均降低10%~15%，产量增加10%~20%。

　　建设高标准农田，能够带动农业经营方式转变，有效提升农业竞争力。通过集中连片开展高标准农田建设，把碎地变整田、小块并大块、坡地变平地、陡地变梯田、劣地变沃土、分割变联通，为农业机械化发展、新技术推广应用、新型农业经营主体培育创造有利条件，从而促进农业经营方式转变，提高农业竞争力。

　　一是高标准农田建设有利于推动农业机械化提档升级。长期以来，我国农业地块碎片化、分散化一直是制约农业机械发展的重要障碍。2017年我国农业机械化率已达66%，但丘陵山区占比高、地块碎片化严重的重庆、四川、云南、贵州四省农业综合机械化率仅为26%。重庆市通过农田建设开展耕地宜机化改造，农业机械化率提升20多个百分点，通过机械化作业，每亩直接生产成本水田、旱田分别降低350元、500元以上。据第三方调查，农业综合开发全国高标准农田实施区，大型农机数量比实施前增加29%。二是高标准农田建设有利于促进新型农业经营主体发育。根据中国科学院典型调查，在高标准农田实施区，种粮大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体迅速增加，新型经营主体占比提高33个百分点，农业组织化程度显著提升。三是高标准农田建设有利于新技术新品种的推广应用。建设高标准农田，为统一引进新品种、推广新技术、开展标准化生产、提升产品质量、打造区域品牌创造了良好条件，有利于提高农业科技应用水平，推动农业转到依靠创新驱动发展的轨道上来，为提高农业竞争力提供保障。

　　基本国情农情决定了高标准农田建设是一项长期的艰巨的历史任务

　　自《全国高标准农田建设总体规划》颁布以来，各地、各有关部门高度重视高标准农田建设，不断加大建设力度，合力推进高标准农田建设，截至目前全国累计建成高标准农田6亿多亩，有力推动了“藏粮于地”战略实施。但是由于我国耕地自然禀赋基础不好，加之农田基础设施建设历史欠账太多、资金总体投入不足等问题，已建成的高标准农田无论是数量规模还是质量等级，都不适应农业高质量发展的要求，农田基础设施建设滞后仍然是影响我国现代农业发展和国家粮食安全的重大制约因素。我国独特的基本国情农情，决定了持续推进高标农田建设将是一项长期的艰巨的历史任务。

　　独特的农业资源禀赋决定了高标准农田建设的长期性。根据农业农村部组织的全国耕地地力调查与质量评价，全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，质量较高的一至三等耕地，仅占全国耕地的27.3%;质量中等的四至六等耕地，占总面积的44.8%，存在一定生产障碍因素，需要加强农田基本建设;质量较差的七至十等耕地占27.9%，基础地力差，生产障碍因素突出，短时间内较难得到根本改善，需要持续开展农田建设提升耕地质量。我国丘陵山区约占国土面积的2/3，覆盖人口超过60%，耕地面积占比超过50%。这些地区的耕地条件较差，甚至很多是“斗笠田”“巴掌田”，改造难度大、投入成本高。重庆全市3677万亩耕地中，坡度在15度以上的占51%，单块面积1亩以下的占80%以上，户均耕地不足5亩，耕地分散在3处以上的农户占60%。要把我国耕地的大多数建设成高标准农田，需要一个长期持续的过程。

　　薄弱的农业基础设施状况决定了高标准农田建设的艰巨性。截至2017年底，我国已建成旱涝保收的高标准农田面积占全国耕地面积不足30%，占全国永久基本农田不足40%，全国大部分耕地还处于“待提升”状态。我国农田水利基础设施薄弱，许多地区仍使用20世纪五六十年代、六七十年代修建的农田水利设施，年久失修，难以发挥作用，大多数灌排泵站效率低下，如黑龙江全省40%的大型灌区骨干工程、50%以上的中小型灌区老化失修。农田水利“最后一公里”问题突出，目前全国仍有一半以上的耕地没有灌溉条件或没有完善灌排设施，依靠雨养农业的“望天田”还大范围存在，农业靠天吃饭的局面仍未根本改变。农田水、电、路、林等基础设施不配套问题突出，如黑龙江省2/3以上农田机耕生产路需要更新建设。加快补齐农业基础设施薄弱的短板，全面加强高标准农田建设的任务十分艰巨。

　　分散的农户家庭经营方式决定了高标准农田建设的复杂性。实行家庭承包经营是我国农村基本经营制度的重要内容，巩固和完善农村基本经营制度是我们党各项农村政策的基石。坚持农村基本经营制度，必须坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营的基础性地位，坚持稳定土地承包关系。我国有2.3亿承包农户，目前全部流转出土地的农户仅7000多万户，大量农户仍以分散经营为主，这在一个比较长的时期内仍将是我们的基本国情农情。而建设高标准农田需要集中连片、整体推进、区域开发、统一布局、统一规划设计、统一施工建设。由于分散经营的每家每户经营状况、思想认识、种植结构、利益诉求等都不相同，在开展高标农田建设过程中如何统一项目区所有农户的思想认识、如何满足项目区所有农户的意愿、如何调动项目区所有农户参与高标准农田建设的积极性等，即如何处理农田集中建设与农户分散经营的矛盾，面临着挑战。此外，还面临着在一家一户承包地上建设形成的田间工程设施产权不明晰，管护主体和管护责任不明确、管护资金和措施落实不到位等问题，导致已建成的农田基础设施无法持续发挥效益。

　　较低的资金投入标准决定了高标准农田建设的反复性。农田基础设施建设投入大、周期长、回报少，长期主要依靠财政资金和农民筹资投劳建设，社会资金和金融资本进入动力不足，取消“两工”以后，农民投入越来越少，投入单一、投入不足和建设标准偏低问题突出。近年来，中央各部门和地方共同投资建设高标准农田，亩均投资标准一般在1500~1800元之间，各地普遍反映标准偏低，特别是在丘陵山区，这个投资标准仅能满足实际需要的30%~60%。较低的投资标准，难以有效提升工程建设质量和农田抗灾能力，难以确保建成的农田设施有效发挥作用15年以上。结果往往是农田建设完成并投入使用后，持续不了多久，由于设施老化损毁，又需要重新进行新一轮建设。

　　以更加有力的举措切实加快高标准农田建设

　　当前和今后一个时期，我国农业正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，高标准农田建设是推动农业转型升级和高质量发展的基础和保障，必须切实采取有力措施，加大建设力度，加快补齐农业基础设施短板，为农业转型升级和高质量发展打牢基础。

　　强化政府主导。高标准农田建设是典型的农业基础设施建设，公益性强、涉及区域广、投资需求大、建设周期长、工程任务艰巨，必须突出和强化政府的主导作用，建立健全强大的高标准农田建设组织保障机制和动员落实机制。要加快建立集中高效规范统一的农田建设管理新体制，深入推进机构改革，从中央到市县各个层面都要加快整合发改、财政、国土、水利等相关部门农田建设职能，理顺管理体制，构建上下衔接、系统完备、职能优化、精干高效、运行规范的农田建设管理新体制，切实改变过去九龙治水、五牛下田的分散格局，实现农田建设从多头分散管理向集中统一管理转变。要压实各级政府工作责任，按照中央统筹、省负总责的要求，建立健全各级党委政府高标准农田建设领导机制、协调机制、责任机制，明确目标和进度，层层分解任务，落实责任到部门到人员，落实任务到村组到地块，落实进度到年度到月份，为持续大规模推进高标准农田建设提供有力的组织保障。

　　统一规划布局。高标准农田建设地域十分广泛、工程任务量浩大、建设内容复杂，必须系统规划，明确布局和阶段性任务，有计划有步骤的分布实施。要按照乡村振兴战略规划要求，抓紧组织编制《全国高标准农田建设规划(2019-2022年)》，确定阶段性建设目标和年度建设任务，统筹建设内容和区域布局，协调高标准农田建设区与基本农田保护区、粮食生产功能区等相衔接，明确资金筹措方案和保障措施，为全国各地开展高标准农田建设提供指导。

　　加强资金保障。按照乡村振兴战略规划确定的高标准农田阶段性建设目标，今后四年每年需要完成9000万亩建设任务，按照现行投入标准和现有资金总量，每年缺口资金达400亿元，如果进一步提高建设标准，资金需求缺口将更大，必须综合施策确保投入。一要加大中央财政资金整合和投入力度。加快从预算源头整合分散在各部门的农田建设资金，设立农田建设财政专项，集中投入办大事。加快建立中央财政支持高标准农田建设资金稳定增长机制，满足高标准农田建设资金需求，逐步提高投入标准和建设质量。二是要落实地方政府共同投入责任。各省要调整优化本级财政支出结构，将高标准农田建设作为落实乡村振兴战略的重点支持范围，不断加大财政资金支持力度。三是积极鼓励农民群众筹资投劳。鼓励和引导农民、农村集体经济组织、新型农业经营主体等，通过筹资投劳等多种方式，积极参与农田水利工程建设和运营。四是完善投融资机制。创新财政资金使用方式，探索通过财政补贴、投资补助、贷款贴息、政府和社会资本合作等多种模式，撬动更多金融资本和社会资本投入高标准农田建设。

　　完善标准规范。高标准农田建设涉及田、土、水、路、林、电等多方面内容，加之不同区域的地形地貌、土壤状况、水源条件、气候环境、耕作制度等差异巨大，必须建立健全相关标准规范体系，为高标准农田建设提供技术支撑。

　　要加强高标准农田建设相关标准制修订，制定适应不同区域条件的高标准农田建设标准体系，完善相关工程设计、建设、管护、测试、评价规范、标准、定额、方法等，为高标准农田土地平整、灌排沟渠、田间道路、防护林网、生态环境保护等基础设施建设提供技术依据，确保全国不同区域、不同类型高标准农田建设的协调性与一致性。

　　严格绩效考核。高标准农田建设任务重、工程大、资金多，为确保建设成效，必须健全考核监督机制，加强跟踪问效，确保任务落实。要将高标准农田建设作为国务院大督查的重要内容，加强对地方政府的考核。中央主管部门要统筹开展高标准农田建设日常考核评价，及时开展建设任务、质量、成效、管理和社会影响等多方面的评价工作。更加注重督查考核结果的运用，把各地工作履职、建设进度、工程质量、资金使用等情况与年度资金任务安排相挂钩，实行奖优惩劣。加强社会监督，保障群众知情权，做好政府信息公开，坚持项目公示制，主动接受社会各界监督，确保到2022年如期完成10亿亩高标准农田建设任务，为农业转型升级和高质量发展创造条件，为乡村振兴打好基础。

　　(作者系农业农村部农田建设管理司副司长)