广西壮族自治区位于我国西南岩溶地区，山地丘陵面积占73%，坡耕地面积大。2015年国家发改委、农业部联合印发实施《糖料蔗主产区生产发展规划(2015-2020年)》，支持广西建设500万亩优质高产高糖糖料蔗基地(以下简称“双高”基地)。广西以“双高”基地建设为契机，整合各方面资金，实施耕地整理，实现“小块变大块”，推进“一户一块地”调整，发展规模化集约化经营、标准化机械化生产，转变了农业经营模式，取得了很好的效益。通过“小块并大块”完成的“双高”基地建设435.61万亩，占比达100%，整合前共442.25万块，整合后并为43.78万块，平均为十并一。“双高”基地综合机械化率达67.08%，其中机耕率99.62%，机种率75.66%，机收率15.11%;种植良种率达100%，糖料蔗单产7.15吨，平均每吨甘蔗生产成本降低100~150元，每亩甘蔗可增收800~1200元，引领全区2000万蔗农脱贫致富，促进了农业农村现代化。

　　主要做法

　　广西的“双高”基地建设与土地整理、甘蔗生产经营管理、产品销售等全链条结合起来，与农业转型升级结合起来，以农民合作社或农业企业、种植大户、制糖企业为实施主体，提高组织化、机械化、良种化、标准化生产水平，促进农业高质量发展。

　　组建农民专业合作社承担“双高”基地建设。县农业部门会同乡村两级，在全县“双高”基地建设规划基础上，以村为基本单元落实“双高”基地建设土地整治项目。村委会把项目涉及耕地的农户以并户联营模式组建合作社，由合作社来承担“双高”基地建设。

　　合作社负责组织土地整治项目实施。合作社选出7~9人负责相关工作，首先做好群众工作，把农户分散多处的土地统一纳入整治项目，委托有资质单位开展勘察设计，编制设计图纸。合作社自主或委托专业公司实施项目。有实力的合作社，按照初步设计图纸施工，自行组织实施土地整治工程和道路修建。自身实力不足的合作社，在县农业部门和乡镇指导监督下，选择专业公司实施项目，并参与到工程建设监理公司中现场监督。

　　农村集体组织完成承包地重新调整。首先合作社根据初步设计图纸，组织农户通过抽签方式在图上分整治后的连片大地块。土地整治项目竣工后，合作社再组织农户根据在图上抽签分地的排序，结合实地实际测量面积依序号按比例(原承包地统计面积与整治后实际面积之比)一次性连片分足各户耕地(一户一块地)，实现小块变大块。

　　合作社或农业企业、种植大户等统一组织生产与销售。合作社根据重新分配后耕地面积，流转土地或统一组织购置甘蔗良种及化肥等农资，统一组织机械化播种，统一生产管理，统一与榨糖厂签订甘蔗销售合同交售成蔗。合同明确甘蔗质量及价格水平，并组织机械化收割，完成向糖厂销售。

　　“双高”基地建设“小块并大块”，土地整治工作将农户分散在四处的零散小块耕地集中起来并成大块耕作，减少了边界纠纷和耕作纠纷，一些久拖未决的矛盾纠纷也在“双高”基地建设过程中得到有效解决。“双高”基地建设是一项惠民工程，能充分尊重群众意愿，最大限度维护农民利益，能够促进土地流转，使农户土地集中连片经营，能完善路网水利建设，保障水资源灌溉，实现规模发展，降低投入成本，增加产出收入，为农民增收致富创造条件。

　　小块并大块有利于推进农业农村现代化

　　近期，我们对广西“双高”基地项目建设进行专题调研，召开了湖南、广东、广西、云南4省区农业、农发、糖业等有关部门同志参加的座谈会，认真听取地方领导、基层干部和农民群众的意见，并和他们进行深入交流讨论。大家认为，在农田建设中实施“小块并大块”，推进权属调整，新修订的《农村土地承包法》已明确“三权分置”法律规定，对承包地调整、土地流转等都有明文规定，农村基层组织已有法可依、有据可定。全国承包土地确权颁证工作完成，农户已吃下“定心丸”，可以确权颁证数据为基础，通过确权确地、确权确股等方式保障农民权益和收益，有利于推进乡村振兴战略实施，促进农业农村现代化。

　　推进乡村振兴战略实施。推动“一户一块地”改革，开创一种新的农田建设模式，能极大提高工作效率。在全国农田建设中，广西坡地多、耕地破碎，“双高”基地建设难度较大。因此，广西在农田建设过程中成功推进小块并大块实施“一户一块地”改革，对全国大部分地方农田建设都有借鉴作用。一是建立新的农田建设工作推进机制。农田建设中农村集体充分发挥土地所有权主体作用，村集体组织动员集体成员以承包权入股组建土地合作社。土地合作社既是农田建设主体也是受益主体，整治后的收益和它们息息相关。为此，合作社主动组织农户签订合同，积极请求政府安排“双高”基地建设指标，既加快了农田建设进度，又推进了基层组织建设。在广西已建成的435.61万亩“双高”基地中，土地合作社作为整治建设主体完成的有343.3万亩、占78.8%;全自治区年度完成建设任务从组建合作社前的50万亩增加到130万亩。二是建立起新的农田建设投融资及经营模式。在农户层面实现了集中连片，便于规模经营主体开展经营活动。一些制糖企业看好农田整治，先行垫付部分建设资金，交由技术实力强的种植企业实施“双高”基地建设，种植企业与当地村民签订用工协议，建立用工关系。合作社实行统一规划、统一管理，通过这种“制糖企业+种植企业+合作社”的模式，做到了“制糖企业带动农民租地”和“种植企业带动农民增收”。三是推进村民自治实践。土地合作社选举组建农民监理队伍，进入施工现场配合专业监理人员对在建各个工程节点进行监督，保证了验收工作标准公平、过程公开、结果公正。推进了推选监理人员和监督工程实施的自治实践。四是培育农村人才。“双高”基地建设需要很多组织协调工作，需要一定的工程建设知识，需要高水平的生产经营管理能力，各地的“双高”基地建设以村屯带头人为“领头雁”，他们或流转土地，或组织农民成立合作社建设“双高”基地，牵头推进实施项目建设。“双高”基地建设培育出一批责任心强、有头脑、有魄力、敢闯敢干的能人。

　　推进农业高质量发展。“小块并大块”后极大提高了土地利用效率。以前的农田建设只实现了项目区耕地集中连片，“小块并大块”后“一户一块地”实现了农户承包地集中连片，能有效降低农业生产成本、切实提升农产品竞争力、增加农民收入。一是促进经营规模化。广西“双高”基地建设中，将442.25万块土地合并为43.78万块地，地块数减为原来的1/10，建成面积万亩以上片区28个。依靠“小块并大块”、经营权流转等，甘蔗种植规模化程度明显提高，基地片区相对集中连片面积达到200亩以上。二是推动种植良种化。规模经营主体普遍采用高产、高糖、抗逆性强、宿根性好的糖料蔗品种及脱毒健康种苗。三是推动生产绿色化。普遍应用地膜覆盖、蔗叶还田、测土配方施肥、病虫草鼠害综合防治等先进适用技术，减少化肥农药等投入品施用，实现生产过程绿色化。四是加快农业机械化。基地单幅地块坡度控制在13度以下，配套建设田间灌溉系统、田间道路和生产道路，能满足大中型农机作业和运输需要。基地糖料蔗生产基本实现全程机械化，综合机械化率达到67%的高水平。据自治区初步统计，样本点平均亩产达7.15吨，平均糖分达14.53%，实现了预期建设目标。项目建设后平均每吨甘蔗生产成本降低100~150元，每亩甘蔗可增收800~1200元。

　　在高标准农田建设中推进“小块并大块”

　　“小块并大块”需要进行大规模土地整治和农田水利建设，《乡村振兴战略规划》明确到2022年全国建成高标准农田10亿亩。新时期的农田建设工作，适应机构改革后的新形势，紧密结合“三权分置”改革需要，推动“小块并大块”，实现“一户一块田”，并把组建的土地股份合作社作为农田建设、监管、管护主体，实现生产力与生产关系结合，推动高标准农田建设工作，促进农业农村现代化。

　　把“一户一块地”作为高标准农田建设的重要目标。贯彻落实中央推动机构改革和农村土地制度改革的战略意图，加强农田建设中的权属管理，把农田整治作为深化“三权分置”改革的重要突破口。加快修订完善相关法规，把承包权调整作为农田建设的目标选项，农田建设的同时推动“一户一块田”改革、处理好“三权”关系，重点是强化所有权，更好发挥农村土地集体所有的制度优势，在保障承包权的同时适当弱化农户对特定地块的承包权，在放活经营权的基础上实现集中连片耕作。对调整权属后的高标准农田，优先划定为永久基本农田，优先纳入粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，并提供后续政策支持。农田整治“小块并大块”后耕地面积一定会有所增加，允许新增耕地面积作为占补平衡指标纳入交易，所获得收益吸引社会资本投入和金融机构参与农田整治。

　　积极探索把新型经营主体作为农田建设实施主体。从规划编制到初步设计、从项目施工到竣工验收，直到项目建成后运营维护，均充分吸纳集体经济组织和新型经营主体参与。规划编制既要结合流域区域、地形地貌等客观实际，又要充分尊重农户意愿，以村为基本单元规划项目。凡规划内项目区农户积极性高的优先安排实施，做到“规划安排引领项目安排、由项目实施推动规划实施”，确保项目早审批、早施工、早竣工。有条件的地方，项目建设可实行先建后补机制，支持土地合作社实施;对投资规模较小、技术要求不高的田间工程，可直接委托合作社负责实施。引导土地合作社参与工程监管和项目竣工验收，以确保工程质量。切实解决好农民游离在国家投资建设项目之外，政府压力大、农民不满意问题。

　　制定简约高效的农田建设项目管理办法。适应机构改革后农田建设管理职能调整的需要，抓紧制定农田建设项目管理办法并突出以下特点：一是强化县级规划项目储备功能，按照流域或区域构建项目，把建设任务落实到田块，增强规划操作调控功能。二是实行简约管理程序，依据规划年度任务，从规划储备项目中，直接选择项目做好初步设计等前期工作，确保前期工作到位，缩短项目建设期限。三是合理下放审批权限，减少行政审批程序。发挥地(市、州)级直接与基层打交道、技术力量有保障的优势，压缩申报审批时间，加快项目建设速度。四是明确初步设计编制中需征得项目区农民及其集体同意，确保项目顺利落地。

　　实行切合实际的建设标准和定额。我国不同区域自然条件不同，农田建设内容与投资差异大，需确定不同的建设标准及定额。根据前期研究结果，宜按地域特征在全国划分东北、华北、西北、西南、东南等5大区，每个大区再细分二级类型区，对每个二级类型区针对性地研究提出建设标准，并指导地方制定分省建设标准及定额。

　　加强人才队伍培训。机构改革后，原来从事农田整治工作四部门并一部门，人员将大幅度减少，任务量倍增。因此，亟需强化对农田建设队伍的培训。一是有针对性地制定培训标准、培训模块和培训课程，着重更新各级干部理念、提高政策水平。二是加强技术标准培训。分区域、分对象、分批次，组织业务骨干、新型经营主体、社会化服务人员等开展培训。三是注重典型总结与示范作用。总结各地建设模式和建设思路，把先进地区建设经验向全国推广。

　　(作者单位：农业农村部农田建设管理司)