土地制度是国家重要的基础性经济制度，对国民经济社会发展和实施乡村振兴战略意义重大。现行法律中，规范农村土地制度的主要是农村土地承包法和土地管理法，民法总则、物权法、担保法等亦有单项规定。

　　农村土地承包法于2002年8月颁布，2009年和2018年两次修改。2009年的修正案，是根据2004年宪法修正案有关征收、征用的规定，对农村土地承包法相关条款作出相应修改，以与宪法规定相一致。2018年的修正案，将承包地“三权分置”“第二轮土地承包到期后再延长三十年”等重大问题转化为法律规范，对于完善农村基本经营制度影响深远。

　　土地管理法于1986年6月颁布，1988年、1998年、2004年作了三次修改。1988年的修正案，根据1988年宪法修正案以及土地管理法实施过程中遇到的实际问题，建立了土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度，严格乡镇和村公共设施、公益事业建设用地的审批程序，明确了破坏耕地的法律责任。1998年的修订，重点将土地管理方式由分级限额审批调整为土地用途管制，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，加强对农用地特别是对耕地的保护。2004年的修正案，是根据2004年宪法修正案有关征收、征用的规定，对相关条款作出衔接性修改。

　　农村土地制度改革试点

　　党的十九大报告要求深化农村土地制度改革。为落实中央精神，全国人大常委会采取授权方式，对土地管理法、物权法、担保法等有关法律的适应范围作出调整，依法推动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，依法开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

　　2015年2月27日，第十二届全国人大常委会作出决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域内，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法的有关规定，在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破和农民利益不受损的前提下，明确试点地区在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许将存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价;调整宅基地审批权限，明确使用存量建设用地的，下放至乡镇人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批;完善征收集体土地的补偿标准和保障水平，明确在综合考虑土地用途和区位、经济发展水平及人均收入等情况下，合理确定征收补偿标准，安排被征地农民住房和社会保障，将符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系，有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。授权改革至2017年底结束。由于试点时间短，试点效果不明显，2017年11月4日，全国人大常委会再次作出授权决定，将试点期限延长至2018年12月31日。

　　授权改革以来，三块地改革取得了一定成效。33个试点地区按新办法征收集体土地1521宗、19万亩，集体经营性建设用地入市地块11183宗、面积10.6万亩，总价款290亿元，试点地区获得土地入市收益259.6亿元，收取调节金30.4亿元;办理集体经营性建设用地抵押贷款330宗、79亿元;退出宅基地18万户、面积11.8万亩(2018年)。改革激发了土地资源活力，为乡村产业聚集发展提供了平台，增加了集体和农民的土地财产性收入。但是，改革进展很不平衡，改革案例70%以上集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等五个试点地区，其他地区进展不快，平衡国家、集体、个人之间利益分配的办法不多，宅基地“三权分置”改革不够深入。鉴此，2018年12月29日十三届全国人大常委会决定，将试点继续延长至2019年12月31日。

　　2015年12月27日，第十二届全国人大常委会作出决定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)行政区域内，暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农村承包耕地的经营权向金融机构抵押贷款;在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域内，暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权含宅基地使用权向金融机构抵押贷款，试点期两年。2017年12月27日，全国人大常委会再次作出授权决定，将试点期限延长至2018年12月31日。全国232个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款累计余额964亿元;59个试点地区农民住房财产权抵押贷款累计余额196亿元，试点地区融资难、融资贵问题有一定缓解(2018年)。2018年12月31日试点期满后，农村承包土地的经营权抵押贷款写入了农村土地承包法，在全国实行，以后再通过修改物权法和担保法，删除相关禁止性规定。农民住房财产权及宅基地抵押贷款问题，因流转和处置面临较大障碍，未形成有效闭环，恢复施行有关法律规定，纳入宅基地“三权分置”改革统筹考虑。

　　完善农村土地制度的四个问题

　　2018年党中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，深化农村土地制度改革，“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地;预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。进一步完善设施农用地政策”。

　　完善农村土地法律制度，核心是在城镇化、工业化进程中，建立城乡统一的建设用地市场，维护农民的土地权益，保障农民获得合理的土地增值收益，合法取得财产性收入。

　　(一)农村集体土地征收。

　　——建立“公共利益”认定程序，明确农村集体土地征收范围。我国宪法、物权法和土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对农村集体土地进行征收征用并给予补偿。土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和农民合理补偿、妥善安置的法律行为。土地征用是国家因公共利益的需要，强制使用农村集体经济组织的土地并给予经济补偿的法律行为。两者的相同点都是为了公共利益的需要，都需要依照法定程序，区别是，征收取得的是集体土地所有权，征用取得的是集体土地使用权，征收条件结束后需将土地返还农村集体经济组织。由于法律未对公共利益作出明确界定，农村集体土地征收征用中的突出问题是征地范围过宽，普遍做法是，以公共利益为名启动经营性用地征收行为。矛盾比较集中的是在城市郊区或城乡接合部地区，由于这些地区的土地靠近城市，随着城市扩张，其土地价值和潜在增值收益十分可观。为缩小征地范围，需严格界定“公共利益”，有几个途径：一是通过制定土地征收目录界定“公共利益”范围。2011年国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，因“公共利益”征收国有土地上房屋的情形包括：国防和外交的需要;由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。二是建立因“公共利益”需求征收征用农村集体土地的民主评议机制。公共利益具有相对性和动态性，在难以明确确认是否符合公共利益需求的情况下，可以由征收征用机关提出事由，提交由政府、被征地农村集体经济组织、农民、人大代表、政协委员、专业人士代表组成的审议机构进行评议，广泛听取公众意见后依程序确定。三是加强征收征用农村集体土地的法律监督。征收征用符合“公共利益”需要的农村集体土地，应按照土地用途管制的法律要求，不得改变用途，加强对征收征用土地后续开发利用的监管。

　　——建立合理规范多元的征地补偿机制。现行的土地征收补偿制度是按土地的农业产值确定土地补偿费和安置费，物权法规定征收集体土地应支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用;土地管理法规定按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费等。按照现行法律规定，征地补偿标准是按照原用途进行补偿，以土地年产值的一定倍数确定的，而被征收征用土地的区位、经济发展水平、土地供求状况、土地征收后的用途等则与补偿无关，土地被征收征用的市场价值、政府收取土地的土地出让金高低与对农民的补偿无关。“招拍挂”可以取得“天价”土地出让收入，而给农民的补偿、安置标准游离于土地市场价值之外，没有体现出土地的生产资料和社会保障双重功能。完善征地补偿法律制度，要兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配，对农民的现实生活与长远生计同步考虑，不给社会稳定遗留社会问题。一是建立征收征用农村集体土地补偿标准的市场价值挂钩机制。按照城乡土地同地同价原则，确定对农村集体组织和农民的补偿标准，明确被征地农村集体组织的农民享有土地增值收益，并将其享有的分配比例列为补偿安置方案的内容。二是建立多元化的征收征用农村集体土地补偿方式。通过预留发展经营用地或经营用房、部分征地补偿款作价入股参与经营等多种方式，丰富完善征地补偿的方式和途径。对于城市郊区已纳入城市建设总体规划的农村集体土地，经批准建设经营性项目，允许农村集体经济组织或农民参与开发经营，切实保障其享有的土地财产性收益。三是将失地农民纳入当地城镇社会保障体系。依法明确被征地农民的社会保障资金由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，确保被征地农民社会保障资金的稳定来源，解决好被征地农民就业、住房、社保、医疗、孩子入学问题。

　　——规范农村集体土地征收程序。按照土地管理法的相关规定，征收征用农村集体土地的主要程序包括“两公告一登记”，即土地征收方案公告、补偿安置方案公告、集体土地所有权人和使用权人办理补偿登记。但现实中存在公告不到位，集体经济组织和农民在征地中缺少话语权等问题。为此，要对保护农村集体经济组织和农民话语权作出硬性规定，将征地方与绝大多数被征地农民签订征地补偿安置协议作为实施土地征收征用行为的必经程序;将土地征收行为本身的合法性纳入诉讼审查范围。明确征地收益分配和补偿办法，解决征地费用被截留、拖欠、挪用和暗箱操作等问题。对因征地产生的“暴富村”和“暴发户”问题，通过税收调节利益关系。

　　(二)建立城乡统一的建设用地市场。

　　现行法律规定，农村集体建设用地包括乡村兴办企业、乡村公共设施、公益事业及宅基地等用地。农村集体经营性建设用地使用权不得出让、出租，不能直接入市交易。

　　改革农村集体经营性建设用地产权制度，核心是放宽对集体经营性建设用地使用权流转的限制，允许集体经营性建设用地与国有土地在同一市场上流转，同权、同价、同规则、同服务、同监管，形成城乡统一的建设用地市场，体现集体经营性建设用地的资产属性。地方的改革实践证明，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，可以提高农民的土地财产性收入。

　　完善集体经营性建设用地管理制度的七个重点：一是明确集体经营性建设用地范围。二是明确集体经营性建设用地的入市途径。将符合规划、用途管制和依法取得作为入市的前置条件，一般须采取“招拍挂”方式或采取协议等其他形式，可以就地入市或调整到县域内产业集中区入市。三是明确农村集体经营性建设用地使用期限。四是明确集体经营性建设用地的价格形成机制。以同地区同类同用途的国有建设用地的基准地价为参照，由市场决定土地价格。五是明确集体经营性建设用地增值收益分配机制，建立城乡统一的土地税收制度。六是建立集体建设用地确权登记颁证制度。七是建立城乡统一的规划、投资、金融、税收制度和监管制度。

　　(三)完善宅基地使用管理制度。

　　农村宅基地制度是为了保障农民的居住权利而实施的重要的法律制度。全国城镇建设用地9.43万平方公里，农村集体建设用地19.11万平方公里(2017年)，是城镇建设用地的两倍多。农村集体建设用地中，宅基地占70%。改革宅基地管理使用制度，既要保障农民居住建房的合理需求，又要增加农民房屋财产权及宅基地使用权的流动性，使农民房屋的财产价值体现出来，最大限度减少闲置浪费。

　　现行的宅基地管理使用制度存在不少弊端：一是宅基地无偿使用，村庄集约化程度较低，户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，浪费严重。在一些东部沿海发达地区，宅基地供求矛盾又十分突出。二是对宅基地使用权的流转限制过严，退出补偿机制既不完善也不清晰。物权法规定宅基地使用权的转让适用土地管理法等法律和国家有关规定，但有关规定不很明确。实践中，集体经济组织内部存在着通过买卖或出租农房形成的宅基地使用“隐性流转”情形，土地管理法未认可这种流转行为的合法性。随着农民进城落户居住，农村不少房屋常年闲置，由于缺乏流转规则，资产变现难。我国仍处于农村人口向城镇快速流动的阶段，农村闲置房屋还将增多。三是农民房屋财产和宅基地不能抵押融资。

　　完善宅基地使用管理制度的思路：一是完善宅基地使用权的取得方式。依法公平取得，节约集约使用。依法公平取得，就是宅基地的使用，要具备农户资格权，只有本集体经济组织成员才有权取得本集体经济组织的宅基地使用权，“一户一宅”。对于农户自住需求且符合规定面积的，不收取使用费或以较低价格收取使用费;对于面积超标准的， 按市场价格设定费用标准。二是完善宅基地用益物权权能。赋予宅基地使用权在一定范围内流转、继承、退出及收益权能。目前宅基地在本村集体经济组织内流转，无法形成流转市场和价值。有观点认为，可考虑扩大到乡镇集体经济组织乃至县域范围。在多大范围流转适宜，需要实践，范围太小，形不成流转市场和市场价值，范围过大，城里人下乡占用宅基地建房可能会带来新的问题，要先行试验，把握好“度”。扩大宅基地使用权流转范围，要严格执行“一户一宅”政策，转出户不得再取得宅基地。退出宅基地坚持自愿原则。对于非集体经济组织成员因继承房屋使用的宅基地，可以探索有偿有期限使用。三是完善宅基地管理制度。严格执行土地用途管制，宅基地使用要符合规划，不得违法违规使用，不得违法违规买卖，严禁无“资格权”的人员利用农村宅基地建别墅大院和私人会馆。四是完善农民房产财产权制度。对符合规划、合法取得的宅基地上的农民房屋，由政府主管部门核发集体土地使用权证和房屋产权证，确认产权。依法赋予农民房屋财产抵押担保权能。宅基地问题复杂，历史遗留问题多，加之长期以来无法可依，推进改革需要稳妥。

　　(四)完善农村一二三产业融合发展的用地管理制度。

　　构建农村一二三产业融合发展体系，需要与之相配套的用地政策。过去搞传统农业，产业融合发展的用地矛盾不很突出，现在搞现代农业，用地政策的理念需要相应调整。

　　多规合一编制农村土地利用总体规划。统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制，留住生态环境优美、农田连片集中、村庄集约紧凑的田园风貌。乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。根据规划确定的用地结构和布局，年度土地利用计划分配中可安排一定比例新增建设用地指标，专项支持农业农村发展。

　　保障农业生产设施和附属设施用地。给予地方一定的自主权，在不占用永久基本农田的前提下，允许乡镇土地利用总体规划预留不超过5%至7%的规划用地，用于农业产业园、科技园、创业园、农业规模经营所需要的各类生产设施和附属设施用地，纳入设施农用地管理，实行县级备案。严禁借建设田园综合体、乡村生态旅游和设施农业之名变相从事房地产开发。

　　盘活农村存量集体建设用地。鼓励利用存量建设用地进行农产品加工、冷链、物流、仓储、产地批发市场等项目建设，或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业。对利用收储农村闲置建设用地发展新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。鼓励农业生产与村庄建设用地复合利用，拓展土地使用功能。

　　建立增减挂钩节余用地指标协调使用机制。推动建立高标准农田等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩结余指标省域调节机制，允许深度贫困地区节余指标在东西部扶贫协作和对口支援地区跨省流转，将所取得收益通过支出预算全部用于脱贫攻坚和支持实施乡村振兴战略。

　　作者注：本节成稿于土地管理法修改前。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议对土地管理法作了修改，对符合土地利用规划的集体经营性建设用地直接入市、需要征收农民集体土地的"公共利益"范围作了规定，这是土地使用管理制度的重大改革。本文提出的宅基地使用管理制度改革，城乡融合发展用地制度改革，还需要继续探索和推进。