农业农村部政策与改革司 赵长保 王宾 李娜 万晨

　　本刊记者 陈丽娜 牛震

　　20世纪80年代的农村改革试验区成果显著

　　《农村工作通讯》：1987年中央五号文件《把农村改革引向深入》提出设立农村改革试验区，作为重要的执笔人和参与者，请您跟我们谈一谈，中央提出这个设想基于哪些考虑?20世纪80年代的试验区出了哪些重要的成果?对决策发挥了怎样的作用?

　　陈锡文：1987年的中央五号文件是年初发出的，文件的起草、准备工作实际上从1986年就开始了。当时农村改革发展面临着许多新的问题和困难，推进改革遇到很多瓶颈。最突出的问题就是，粮食产量从1985年开始出现徘徊。1978年开启农村改革后，粮食产量持续六年增产，从1978年的6095亿斤增加到了1984年的8146亿斤，增长了2000多亿斤，六年时间上了两个台阶。增产的这部分粮食，农民可以留下1000亿斤，农村温饱问题基本解决了;国家可以多收购1000亿斤，城里的粮食供求也得到了缓解。所以，当时农村改革赢得了一片叫好，且有力地支持了城市的改革和发展。但是，1985年粮食产量下降了，且连续四年都低于1984年的水平，直到1989年粮食产量才又增加了五亿斤。由此引发了对农村改革的很大争议。有人怀疑，粮食产量的徘徊是否意味着农村改革方向的徘徊、道路的徘徊?有人提出，农村改革下一步突破口或方向在哪里?该怎么操作?从1985年到1986年，整个农研室(中央农村政策研究室)都在讨论这件事。其实，在前六年粮食增产的影响因素中，粮食收购提价的作用不容忽视。1978年中央决定，从1979年起夏粮国家统购价格提高20%，超购部分再加价50%。举个例子，1979年南方早籼稻上市，统购价格提了20%，是0.115元/斤;超购部分再加价50%，就成了0.173元/斤。对农民来说，价格刺激作用很大，生产积极性很高。但对于国家财政来说，压力是非常大的。由于当时城镇职工工资没有提高，尽管在农村提高了粮食收购价格，但在城镇却不能提高粮食销售价格，结果就出现了“购销倒挂”，即销价低于购价。稻谷收购价是0.173元/斤，加工成大米，1斤稻谷只能出7两米。正常情况下，在城市销价应该至少卖到0.25元/斤，但为了让城里老百姓生活不受影响，实际上连0.15元/斤都卖不到。中间这个价差怎么办?只能靠财政补贴。粮食连续六年增产，国家多收1000亿斤粮，财政补贴总量是很大的。到1984年，财政支撑几乎到了极限，有些地方出现了卖粮难问题。于是我们从1985年开始研究改进粮食价格形成机制。1985年的中央一号文件提出了“取消统购，实行合同定购”，即用统购价的30%、超购价的70%折合成一个价格，当时叫“倒三七”的价格，定购农民粮食。仍以南方早籼稻为例，合成后的价格约是0.156元/斤，比原先超购价0.173元/斤降了0.017元。这样，农民就觉得亏了，积极性就下来了，产量也就下来了。对这种情况大家都在琢磨怎么改，但没有形成一个都认可的改革思路。我记得大约1986年上半年，杜老(指杜润生同志)亲自下去调查，了解到的矛盾很多，但新的办法不多。杜老感慨地说，“我们现在处在一个手足无措，进退失据的状态”。设立农村改革试验区就是在这个背景下提出来的。

　　为了推动农村改革，农研室连续两年派出大量人员去调查研究。各调研小组了解到，一方面基层面临许多突出的新问题，另一方面各地也有一些创新做法，特别是农民自己想了很多办法来解决问题。于是，设立农村改革试验区的想法应运而生。1986年底，农研室最早决定设立安徽阜阳试验区，之后是浙江温州。阜阳农村的个体私营经济发展比较快，那时候村庄栽了很多泡桐，郁郁葱葱。泡桐是一种原料，可以加工成各种各样的东西，比如，镜框、踢脚线、提琴音箱。这种生产制作是传统手艺，是由一家一户发展起来的，分布很广。当年安徽省有的同志对此不以为然，有的叫“草根经济”，还有的说是“露水经济”，就是说晚上发起来哗啦啦，太阳一出就干了，成不了气候。但这种方式却能解决传统农区剩余劳动力的就业致富问题，这就非常有意义。温州的个体私营经济发展与阜阳截然不同，在改革开放之初温州“个私经济”就已小有规模。为了探索阜阳、温州“个私经济”下一步的改革方向，在这两个地方设立了试验区。此后，苏南也提出要办试验区。当时苏南地区是全国经济发展水平最高的地方，江苏省提出要大力提高当地的现代农业水平。但现代农业该如何发展，没有现成的路子，照搬美国等发达国家的发展道路肯定行不通。因此，苏南就设立了试验区，承担建设现代农业试点任务。试验不局限在一个地市，最后苏锡常整片都成了现代农业试验区。

　　推进改革试验区，地方是非常认真负责的。从改革实际效果来讲，最先直接被中央采纳的经验，就是贵州湄潭的土地制度改革。湄潭地处山区，人多地少。土地承包到户后，如果因为人口变动不断去调整每家每户的承包地，农民就不爱惜承包地，更不会努力去培肥土地。所以，湄潭当时提出了“增人不增地，减人不减地”的原则，这也是基层干部、农民从实践中提炼出来的宝贵经验，一度在国际上名声都很响。第一轮土地承包的期限是15年，湄潭试验区最早提出来在15年的承包期内“增人不增地，减人不减地”。现在想来，这非常符合逻辑。承包期是15年，如果在15年内增人增地、减人减地，那么这承包期就是空话。这个办法提出来之后，直接被中央文件采用。1993年中央十一号文件提出第一轮承包到期之后再延长30年，提倡“增人不增地，减人不减地”。

　　80年代的试验区改革不仅出了不少可圈可点的经验，对宏观决策潜移默化的影响作用也很大。比如，温州试验区的探索实践，实际上涉及怎么看待个体私营经济的问题。当时对“个私经济”态度不友好，温州试验区创造了“股份合作制”的概念，让普通员工有股、集体有股，也就是现在讲的“混合经济”，回避了当时的“公”“私”之争，对当地经济发展起了很大作用!

　　杜老在推进农村改革试验区工作中做出了重要贡献

　　《农村工作通讯》：前不久，在党中央、国务院召开的庆祝改革开放四十周年大会上，杜润生同志被授予改革先锋称号。杜老对开创和推动农村改革试验区工作做出了重要贡献，倾注了大量心血，能否介绍一下杜老当年是如何指导农村改革试验区工作的?

　　陈锡文：在某种程度上可以说，没有杜老就没有农村改革试验区，或者说20世纪80年代的农村改革试验区就难有这么大的作为。杜老对办好试验区，特别是在思想指导上，留给我们很多宝贵财富。设立试验区，目的就是为下一步的农村改革探寻方向，找到突破口。当时我们都清楚，农村改革再想搞一个“包产到户”那样大的举措，一推出来就能在全局势如破竹，很难做到。下一步农村改革的方向到底是什么?杜老带领大家认真研究后提出，是不是可以去农村总结经验、找到答案。杜老领导艺术的高明之处就在于他了解农民，知道农民不会在那儿坐而论道或光发牢骚，自己会去想办法的。但是中国这么大，地区差异这么明显，不是一个地方的经验拿过来，别的地方就都能用，要总结提炼;很多改革不能瞻前不顾后，不能单兵突进，要系统谋划。杜老就要求工作人员去调研，对地方好的经验进行筛选，看能不能找到一些带有全局意义、带有前瞻性的做法，将其提升为政策。如果确实存在，就考虑设立一些综合试验区。通常情况下，下去做调研就是听汇报、开座谈会，往往是“雨过地皮湿”，并没有真正把握事物的发生发展过程和内在矛盾。杜老要求调研组要“抵近观察”，就是工作组要常驻试验区，靠近了看、认真地观察。农研室与各省农工部、农委联合做这个工作，分别从地方视角和全国角度来把握。事实证明，通过“抵近观察”，发现很多改革内容之间是有联系的，有可能今天取得的改革成果，明天就会成为进一步深化改革的动力和压力。

　　设立试验区当时定了一个原则，不急于一下子都铺开，而是对有必要的主题、在有条件的地方才去设立。一句话，就是要立足工作的需要和推进改革的需要，用现在的话来说，就是坚持问题导向。按照杜老的意见，当时的试验主题是一步一步提出来的，试验区是成熟一个批一个，不按批次，不求数量。有些试验区是地方来申请的，有些是农研室派人去调查后发现的，几个方面的结合才形成了最初的试验区。1986年年底先定下来了一批，1987年正式推出，1988年初又增加了一些，最后大概全国一共设立20多个试验区。改革试验的主题多种多样，有搞现代农业的，有搞土地制度的，有搞合作组织的，有搞粮油统购体制改革的等等。

　　我曾经牵头设立了第一个试验区——安徽阜阳试验区。1986年秋我们去阜阳调查研究后，回来向杜老汇报。杜老很兴奋地跟我们讲，“我是第一任中共阜阳地委书记”。在淮海战役前，杜老在阜阳待了四个月做党的组织工作，对当地情况很熟。阜阳战乱和灾害较多，老百姓总是处在动荡之中，所以民风彪悍。杜老提醒我们，搞试验区一定要充分考虑当地的风土人情。杜老说搞试验区要两情相悦，于是提出农研室与阜阳市签合同，这就意味着改革试验不仅仅是中央交派的任务，也是阜阳主动承担的任务。1987年初，由王岐山同志主持，我和时任阜阳地委书记的陈复东同志在京西宾馆签了合同。第一个农村改革试验区，就这样以合同方式确定下来。杜老特别提醒地方同志，办试验区是中央交办的一项攻坚克难的任务，对地方而言，只有担风险的责任可言，没有任何优惠政策。安徽省委、省政府高度重视阜阳试验区工作。王岐山同志亲自带队去阜阳与省里的领导交换意见。去之前，杜老强调，改革试验本身没有成功和失败之分。能取得经验上升为政策固然好，但试验不成功也不能认为是失败，因为我们知道了这条路走不通，这也是一种成功。关键是把情况弄清楚，这些创新到底具不具有生命力，具不具有推广性。那时杜老就用了“试错过程”的概念。改革试验的过程就是试错过程，试验的结果无论行或是不行，只要得到一个经得起历史检验的结论，那就都是成功。这样我们心里就没有那么大的压力了。但杜老马上又讲，“我要告诉你们的是，对你们来说试验无所谓成功与失败，但是对当地老百姓来讲，是有成功和失败之分的。因为这是在做社会试验，在一个这么大的地域内采取一些新政策和办法，无论是否定过去的一些制度，还是在已有制度基础上创新，一定会涉及广大人民群众的利益。老百姓的身家性命都要被你们拿去做试验了，如果说这个试验败了，那就是真败了。”所以杜老特别提醒，“搞试验一定要非常细致、考虑周全，如果不成，老百姓损失的利益怎么补偿?这些都要想清楚。搞试验本来是让老百姓得实惠、得好处的，如果真要把老百姓的利益损害了，你们想回都回不来!”我们站在宏观角度，认为试验区即使失败了，震荡也只是在局部范围。但是杜老给我们的教导是，这个局部也不得了，也是一个县甚至一个地区，涉及几十万、上百万人，怎么可以随便拿他们的利益不当回事呢?这个教导几十年来一直影响着我，提醒我在研究制定政策时，要充分考虑会不会伤害农民。每出台一项政策前要先想到，群众都受益当然好了，如果有群众受损怎么去补救?这是非常重要的思想方法。对整个试验区的改革，杜老的思想方法和工作作风起了非常重要的指导作用。

　　新形势下的农村改革试点试验越来越走在法治化轨道上

　　《农村工作通讯》：2010年，中央启动了新形势下的农村改革试验区工作，您作为重要的决策参与者，能否谈谈中央有哪些具体考虑?同早期相比，新形势下的农村改革试验区工作有哪些特点?

　　陈锡文：之所以会提出重启新形势下的农村改革试验区，是因为农村改革开始步入深水区，很多事情没有经过认真研究、没有经过实践检验，拿不准。那时是回良玉同志分管农业农村工作，我是中央农村工作领导小组的副组长，也是中央农办的主任。良玉同志召集我们开会提出了几个问题，第一，农村改革试验区要不要重振旗鼓，以一个新的姿态向前推进?第二，这个机构到底应该放在哪里?当时曾设想放在中央农办，但因中央农办人太少，其主要职责是研究谋划政策，最后决定还是放在农业部比较合适。第三，到底搞哪几项试点试验?当时定了农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、完善农业基本经营制度、农村金融体制机制创新、完善城乡一体化体制机制等几个方面。此后农业部就开始着手启动新形势下的农村改革试验区工作，架构与当初农研室开始建立试验办时基本是一样的。中央农办作为召集单位之一，参与是比较多的。与以前不一样的是，按照中央领导同志指示，成立了由19个部委作为成员单位组成的农村改革试验区工作联席会议。现在看，这是推进农村改革试验区工作的一个好办法，因为没有任何一项试点试验是可以单兵突进的，一定会涉及其他领域和部门。除了农业部，其他部门想做的试点试验事项也可以利用试验区平台来做。尤其是党的十八届三中全会以后，各部门陆续开展试点试验，比如，国土部负责的农村土地制度改革三项试点，33个试点地区中有14个是农村改革试验区;人民银行负责的“两权”抵押试点也优先在试验区部署。从这个意义上讲，设立农村改革试验区，利用它来做一些重大改革事项的试点，就把风险缩小到一个试验点上了，同时又把它作为一个多部门、多渠道充分利用的一个平台。这是一个非常成功的工作方法。

　　党的十八届三中全会作出全面深化农村改革战略部署，提出了336项改革任务，大约15%左右涉及农业农村。怎么把这些改革事项放在试验区平台上很好地向前推进，我们做了大量工作。十八届三中全会以后，中央强调重大改革必须依法有据。要进行试验就涉及与法治的关系，一些需要突破现行法律的改革试点，要通过全国人大常委会向试点地区授权才可以去做。比如农村土地制度改革三项试点，就经过全国人大常委会投票表决，明确授权33个试点地区在两年内哪几条法律条款可以暂停施行，这个机制就非常好。试验到期后，要交出试验报告，向党中央、国务院提出意见，暂停施行的那些法律是不是有修订的必要。后来两年授权期限到，但试点时间需要延长，就再向全国人大常委会提出申请授权，获批延长了一年授权期限。2018年年底，再次要求延长试点期限，全国人大常委会又批准延长了一年授权。

　　近些年，有些试验成果已经被吸收进了法律，比如农村承包土地的“三权分置”。最新修订的土地承包法明确农民把承包地的经营权流转之后，原承包关系不变，承包权还是原承包人的，而且明确土地经营权流转给第三方后，第三方在承包人书面同意的情况下可以再次流转，也可以在金融机构进行融资担保。这在以前的法律中是不允许的，尤其是融资担保，现在都写入了法律。通过这个例子能够看出，我们越来越走向法治国家、法治社会、法治政府。

　　如果从1986年算起，农村改革试验区已经走过三十多年，人们对于改革和发展问题的认识也越来越深刻，要建立一项制度必须得通过严格规范的程序去进行。很多事情是靠法律去规范的，而法律的立改释废有非常严格的程序。我到全国人大工作之后感触很深，立法工作中有时为了一个字都不知道要讨论多少回，讨论一件事就更严谨了。如果讲现在试验区工作跟过去有什么不同，我觉得最大的区别就是现在试点试验是在法治化的轨道上进行的。从某种程度上讲，试验内容如果不涉及突破法律就可以大胆试、大胆闯，老百姓觉得好就行。但如果要涉及突破法律，那一定要通过法定程序经授权才能向前推进。

　　事实上，从法律限制到法律允许，并不意味着改革试验任务结束。法律允许了，不表明现实矛盾就自然解决了，还需要去继续探索和试验。比如土地经营权的融资担保，法律现在允许经营权融资担保了，但如果融资担保失败，经营者还不上钱，怎么处置土地经营权?到目前为止还没有很好的解决办法。到2018年10月，全国232个试点县的农村承包土地经营权抵押贷款余额约为520亿，平均一个县2亿多。如果农户贷款按每笔50万元算，最多只涉及400多户，对于一个县来说受惠面积太小了。调研发现，大的国有商业银行“两权”抵押业务做得比较少，较小的地方商业银行、乡镇银行、信用社、农商行等做得较多，而且这些机构中很多也是在地方政府的行政命令下不得不做。虽然法律允许了，但农村承包土地经营权抵押贷款还面临着许多突出的现实矛盾。第一，风险大、收益差。第二，基本都是大户受益，普通农户受惠不大。第三，许多基层银行是按预期收益质押来做的。农户如果没有抵押担保物，银行只能是按照一亩地的产出、租期等算出预期收益来做质押。这与前段时间在市场上闹得纷纷扬扬的民营企业股权质押，最后股价暴跌被迫平仓，资金链断裂形成债务违约的道理是一样的，风险很大。第四，做经营权抵押试点的地方，许多由财政出资建立了担保基金。如果出现不良贷款，担保基金少则承担一半、高则承担80%的损失，实际是把银行的风险转嫁给了财政。因此，农村贷款难靠什么来解决，下一步还有很多问题需要探索。

　　试验区工作必须推动改革走向法治化，自身工作也要一步步走向法治化。还以农村承包土地经营权抵押为例，要具体研究哪种情况可以抵押，哪种情况不可以抵押。不是所有的租赁物都可以拿去抵押，但也不是所有的租赁物都不可以抵押。同样是租赁，取得方式不一样，付出代价也不一样，享有的权限就不一样。我们国家土地租赁历史是非常长的，形成过农地租赁的习惯法。由于获得租赁权的条件不一样，所以就有允许再次出租的、有允许抵押的。从历史看，绝大多数的租赁是按期交租，没有特殊理由必须按期交，不交就把地收回。历史上为什么又出现永佃制呢?其中一种来源是佃户投工投劳开垦了地主的荒地，于是“田底权”归地主，“田面权”归佃户;另一种来源叫自卖自佃。本来家里日子过得好好的，天灾人祸来了，家里值钱的只有地，就只能卖地了。地卖掉以后怎么活呢?于是想办法找到一个买主：你答应买我的地，我卖给你后，你必须把它租给我种，我给你付租，这就也产生了“田底权”与“田面权”的关系。永佃制的土地经营权可以再租给别人，就是“田面权”，这跟一般的土地出租不一样。历史上还有一种土地租赁关系叫押租，就是土地的租赁者不仅要按期交租，还要先押一笔押金。这种租赁者其实租地不是为自己种，而是为了再次出租，就是“二地主”。“二地主”租来的地，不仅可以再次出租，必要时还可用于抵押，因为他有一笔押金在大地主那里。历史上关于租赁的重要问题，我们现在都遇到了。比如，承包土地经营权流转是否有效的问题。历史上的土地租赁，首先要明确的是签合约的人是否合法有效，是否当地公认。比如这个人是大家公认的家长，他能做主。其次是标的物要清楚。第三是交租的方式要明确，是租金还是实物，等等。第四是要有见证人。不像现在的信息社会，过去签了合同后一定要想办法让更多人知道。现在有些地方，公司企业跟村干部一商量，弄一堆假手印，老百姓根本不知道，就把土地大面积流转出去了，印个没有法律依据的经营权证，就把地给抵押掉了，这样下去怎么得了!这次土地承包法的修改，第46条、47条就是新增的。第46条规定“流转的土地经营权在原承包农户书面同意并报发包方备案后，可以向金融机构融资担保”，这条以前是没有的。这句话非常重要，这是一个重要前提。不经承包农户书面同意的再流转和融资担保是无效的。

　　再比如，城里搞土地开发，开发商批到土地以后，土地使用权证可以自由转让，也可以到银行抵押，为什么呢?因为开发商交了几十年的土地出让金。而农地出租不一样，不管合同签多久，地租通常是一年一交，也有一年两交的。交的方式，有上打租，就是先交钱再种地;也有下打租，就是种完地再交租。如果签的是下打租合同，那么这张合同拿到手等于一分钱还没付，把它拿到银行来抵押，抵押的到底是什么呢?会不会出风险?有的地方是到产权交易市场去做个鉴证，银行就认可，将来出了问题由交易市场负责解决，有的地方为了方便，由此就又创造出了一个单独的承包土地经营权证。那么这个证的法律依据是什么?它有什么法定的权利?这类问题具体怎么解决，还要靠改革试验。

　　改革永远在路上，试验也永远在路上

　　《农村工作通讯》：习近平总书记提出要推进新一轮农村改革，您认为农村改革试验区在乡村振兴中该如何定位，如何在新一轮农村改革中做出新的、更大贡献?

　　陈锡文：提出一个概念，必须要讲清楚其内涵外延。现在乡村振兴的总目标、总抓手都讲清楚了，但具体到细节上，还有很多问题需要理清。首先要明白乡村为什么要振兴。乡村跟城市，就像人的胳膊和腿一样，胳膊强壮了，腿也不能瘦弱。城市有城市的功能，乡村也有乡村的功能。城市要发达，乡村当然也要振兴。乡村振兴必然要围绕发挥乡村功能来实施。第一，乡村承担着保障国家粮食安全和农产品供给的责任。首要的就是不能随便滥占农田、破坏农田。第二，乡村作为生态环境的屏障，作为生态产品的供应者，必须保护好绿水青山。第三，乡村要保持有民族特色、地方特色的优秀传统文化。城里的文化往往是包容的、融合的;农村不一样，农村有民族的、地域的特有文化，要保持文化的独立性，留住这个根。这些都属于农村的功能，而这些功能是城市替代不了的。健康的现代化国家就跟健康的人一样，要让所有的器官都发挥作用，因为器官的功能是难以相互替代的，而城与乡的应有功能得不到充分发挥，整个现代化进程就会是残缺或病态的。从这个角度出发，我希望农村改革试验区能结合中央提出的乡村振兴，去督促地方出台县级、乡镇、村一级的规划，着眼点就是要让乡村发挥自己独有的功能。

　　改革永远在路上，那么试验也永远在路上。改革试验形成的成就成果都是阶段性的，攻克了一个堡垒，后面可能还有更大的堡垒等着。改革进入了“深水区”，需要试验区去解决的“卡脖子”的问题很多。农村改革试验区是整个农村改革的先头部队、侦察兵，对于各地在实践中碰到的疑难杂症，要想办法尝试解决。农村改革不能松劲，不能局限于完成了中央部署的改革试验任务，还得聚精会神集中精力，不断去攻克改革难题。