农村土地“三项改革”试点进展顺利。其中，集体经营性建设用地入市改革成效最为明显，形成了比较完整的工作制度和政策体系;宅基地制度改革在偏远山区、生态脆弱区，结合移民搬迁和精准扶贫工作，取得了一些进展和突破;征地制度改革建立了比较完整的制度体系。

　　2019年中央一号文件聚焦“抓重点、补短板、强基础”，坚持农业农村优先发展总方针，这是对党的十九大以来中央关于乡村振兴战略部署的深化细化。文件以农村土地制度改革为牵引，对深化农村改革作出了细致的安排部署。其中，对于农村土地制度，文件要求“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革”，“稳慎推进”宅基地制度改革。2019年“政府工作报告”也要求推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革(通常称“三项改革”)试点成果。那么，“三项改革”的试点成果有哪些?还存在哪些问题?如何进一步拓展深化?对于上述问题，笔者结合试点地区跟踪监测和实地调研，对推广改革试点成果和深化改革方向作一梳理。

　　深化改革的推进逻辑

　　全面深化改革是当今中国最大的政治现实和政治任务，而深化农村土地制度改革是全面深化改革的一项重要内容。对此，党的十八大和十八届三中全会作出了总体部署和安排。但是，由于土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安，应当慎重稳妥进行，主要办法是通过试点先行先试，然后再总结推广。这是十八大以来新一轮农村土地制度改革的重要特征，有利于稳慎推进改革。本轮农村土地制度改革涉及农地权利结构改革、土地要素市场发展、土地规划管理体制改革及其他配套改革等多个方面。这当中，除少数改革事项可以直接通过规范性文件予以推行外，大量的改革事项都是通过试点试验的方式来开展的。比如，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，在全国33个县(市、区)进行了试点;农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款改革(通常称“两权”抵押改革)分别在232个和59个县(市、区)进行了试点。对于试点实践中证明可行和成熟的事项将会在面上推开，并在适当时候推动法律修订完善;对于一时拿不准的，通过继续深化改革试点，在深化探索中“排雷”和“清障”。去年年底，国务院就过去几年农村土地“三项改革”试点情况向全国人大常委会作了总结报告，并提出了下一步改革的方向性建议。此次在今年一号文件和“政府工作报告”中部署的便是在此前改革试点基础上的深化细化和拓展。

　　前期试点的主要成果

　　几年来，试点地区按照中央的部署和要求，有序推进各项改革试验，不断完善试点政策。总的来看，农村土地“三项改革”试点进展顺利。其中，集体经营性建设用地入市改革成效最为明显，形成了比较完整的工作制度和政策体系;宅基地制度改革在偏远山区、生态脆弱区，结合移民搬迁和精准扶贫工作，取得了一些进展和突破;征地制度改革建立了比较完整的制度体系。

　　从制度建设层面看，各项改革已形成相对成熟且可操作的规则体系。比如，在农村土地征收制度改革方面，大多试点地区对缩小征地范围、规范土地征收程序等进行了系统的政策设计并付诸实践检验，探索了概括与列举相结合的方式制定土地征收目录的办法;从依法公平维护和保障被征地农民合法权益出发，建立了在征前、征中、征后等环节风险评估、民主协商、补偿安置、纠纷调处、后续监管等规范性程序。在农村集体经营性建设用地入市改革方面，试点地区参照国有建设用地交易制度，制定了集体经营性建设用地入市管理办法、交易规则和服务监管制度，形成了比较完整的工作制度和政策体系。在农村宅基地制度改革方面，试点地区因地制宜探索了“户有所居”的多种实现形式、宅基地有偿取得制度以及“一户多宅”、超面积标准宅基地有偿使用制度等。这些相对成熟的制度成果可以在下一步扩大试点和面上推开时推广运用。

　　从实际操作层面看，试点地区探索完善了一系列操作办法。比如，在农村土地征收制度改革中，试点地区探索了“户有所居”为基础确定征收农民房屋的补偿标准。在集体经营性建设用地入市改革中，试点地区对入市主体及组织形式进行规范，探索了乡(镇)、村和村民小组三类入市主体和就地入市、调整入市、整治入市三种入市途径;按照存量与增量并重的改革思路，将符合“两规”的新增集体建设用地纳入入市范围。在宅基地制度改革中，大多试点地区按照中央试点意见，探索将宅基地审批权限下放到县(使用新增建设用地的)和乡(使用存量建设用地的)一级。这些被实践验证的行之有效的操作办法有的可以在下一步深化改革中直接推广应用，有的可以作为下一步深化改革的重要参考，并在深化改革中逐步完善。

　　需要破解的焦点难点问题

　　从几年的改革实践看，农村土地“三项改革”的各项任务可以说基本得到完成。但是，由于农村建设用地领域长期以来形成的积弊，加之启动试点时配套不足，虽然现有改革与以前相比取得了很大进步，但是与十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”要求相比，还有很大距离。从实际情况看，至少还有以下问题需要重视。

　　土地要素市场开放程度低。过去常讲“以开放促改革”，但是在农村土地制度改革这一领域，做的还很不够，相关制度建设还比较滞后。目前，农村土地要素市场化程度很低，基本处于政府包办境地，市场机制发育严重滞后。比如集体经营性建设用地入市改革中，大部分地区都参照国有土地出让办法，将入市集体土地纳入国有平台，走公开“招拍挂”的途径入市，势必造成垄断、推高价格，将大量真正有用地需求的中小主体排除在外。同时，入市价格是根据土地整理、拆迁安置成本以及地理位置和用途等因素人为设定的参考价格，并非按照市场供需关系形成的竞争性价格。入市改革是“三项改革”中市场化程度最高的一项，宅基地和征地制度改革相较而言就更难发挥市场机制作用。此外，试点范围也限制了真实市场的形成。由于全国只有33个试点(县)，分配到每省只有一个试点、每个试点只有几块地，很难支撑形成一个真实的市场，也就无法形成真实的市场价格。

　　改革协同性不强。改革初始阶段，为了防范“三项改革”互相打通，“三项改革”采取相互分开、封闭运行的方式。但是几年的试点实践证明，“三项改革”必须协同推进才能取得实效。首先，征地制度改革既要缩小征地范围，又要完善补偿机制，这样一方面减少了地方土地财政收入，另一方面又要增加补偿支出，单独开展这项改革地方政府很难有积极性。其次，对经营性建设用地入市改革中“经营性”范围的限定也不尽合理。从性质上讲，经营性用地与公益性用地乃至宅基地并无本质差别，对其范围进行限定，就显得脱离实际，并且在实际操作中如何界定“经营性”地块也存在诸多困难，对其进行监管的成本很高。此外，从城镇化和乡村振兴大背景出发，仅仅把入市土地限定在“经营性”建设用地上，难以从根本上改变当前农村土地利用不经济的状况，也会使得改革的意义和效果大打折扣。

　　试点地区工作基础薄弱。试点地区对于农村土地确权、村庄规划等进行了大量投入，但基础工作仍显薄弱，尤其在统筹协调推进三项改革试点之后，此问题更加明显。农村集体土地确权颁证率较低、村庄规划和村级土地利用规划不健全、相关规划融合程度不高、零星集体建设用地调整入市因规划问题无法落地等问题在试点地区不同程度存在，影响了改革试点的进展。比如，截至2018年9月末，宅基地改革试点地区的农民住房所有权颁证率在50%以下。

　　部分试点配套制度不完善。目前规划、建设、税收、土地收益调节金等制度仍带有城乡二元性质，城乡土地制度环境尚不一致。导致一些试点地区的配套制度难以支撑，甚至一些行政法规、部门规章、规范性文件与改革要求不符的情况。比如，一些地区在开展集体经营性建设用地入市中，规划许可、建设施工许可等存在政策障碍。再如，集体经营性建设用地商业项目房屋的分割登记、分拆销售没有具体实施细则，集体经营性建设用地入市缺少与之配套的财税制度等。

　　进一步深化改革的方向

　　在城镇化和乡村振兴大背景下深化农村土地制度改革、转变农村土地利用方式，应以渐进性、市场化为基本取向，除已经开展的“三项改革”集成试点外，还需要进一步拓展深化改革内容，着眼长远进行系统性重构，统筹推进。

　　进一步扩大市场机制作用。这是构建“城乡统一建设用地市场”、实现“同权同价”的基本要求。拿征地制度改革来讲，各地在制定征地目录中，对公共利益界定过于宽泛，基本上是“无所不包”，与其这样界定还不如不去界定。问题的根源在于政府仍旧以传统的行政配置思维来主导改革。正如中国社科院农村发展研究所研究员党国英所说，“征地制度改革的难点并不是如何确定公益性征地范围，如何规范征地程序的问题，也不是失地农民的保障问题，价格如何形成才是关键。”解决征地问题，根本在于转变传统的思维方式，变征地为土地交易市场，以“市场定价”取代“政府定价”，推动征地交易的市场化。具体补偿价格由市场主体自主谈判协商确定，政府主要通过规划和用途管制等间接手段以及加强行政执法和司法等方式进行协调和干预。集体经营性建设用地入市改革也是同样的道理，大方向是在统筹考虑城镇化和乡村振兴战略的基础上布局入市格局，赋予农民完整而又充分的土地产权，力促其通过自发交易形成真实的市场机制。

　　拓展宅基地制度改革内容。调查显示，除了部分山区结合扶贫移民搬迁等工作取得了一定进展外，大部分地区的宅基地改革进展较为缓慢。根本原因是，作为宅基地制度改革核心的有偿使用制度和自愿有偿退出机制难以落实，也就是在宅基地财产价值越来越显化的背景下，现行制度安排无法实现其出口。一方面，现行“一户一宅”的宅基地管理模式下，农民为分配到宅基地不断分户，无偿分配难以为继;另一方面，许多农户举家进城工作置业，在农村的宅基地和农房大量闲置，财产权利无法实现。同时，现行宅基地流转管理对受让方严格管控，宅基地的退出大多依靠政府或者集体经济组织出资回购，这种成本分担方式既不现实也难以持续。那么，宅基地制度改革应该选择什么样的路径，能不能把空闲宅基地或者经过土地整理后多出来的宅基地视作经营性建设用地，有条件地搞商业开发?贵州湄潭的探索提供了很好的参考，湄潭通过将农村闲置宅基地分割登记入市，在保障“一户一宅”“户有所居”的基础上，有效盘活了农村闲置土地资源，实现了农民的土地财产权利。因此，深化宅基地制度改革归根结底要靠深化改革的市场化程度来破解，核心是扩大宅基地流转交易范围。

　　优化国家、集体、个人间土地增值收益分配。这是本轮改革中的一项重要内容，“三项改革”都有涉及。从调研情况看，改革后国家明显让利，集体收益增加得比较多，个人收益增加不明显。下一步，深化改革应该注意处理好集体和个人的利益关系，充分尊重农民的自主权，由农民集体自主决定收益分配，适度增加个人分配的比重。同时，考虑到当前村民自治和民主管理能力良莠不齐的现状，一方面，政府可根据需要对集体收益的分配管理作出适当的指导和规范，重点是防范个别基层干部或者其他强势群体对收益的不当控制和以权谋私，以及可能出现的短视行为，保障农民利益不受侵害。另一方面，要加紧培育农村集体经济组织，健全决策机制，完善管理能力，以此来推动分配关系的进一步完善。

　　做深做细改革配套工作。充分考虑“三项改革”之间的政策基础和地方实际，有针对性地出台指导意见，抓紧推进农村集体建设用地确权、“多规合一”、不动产统一登记、抵押担保等改革项目;做好与户籍、财税、社保、金融等相关领域改革的衔接配套，增强改革的耦合性，强化相关领域支撑合力;加强农村基层组织建设，健全完善农村集体经济组织相关的法律安排，明确集体经济组织的法人地位，规范集体经济组织成员资格认定，加强对基层组织行使土地所有权人权利的监督。

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)