社区主导发展强调通过赋权于社区，让农民拥有对资源和决策的控制权。这既有助于调动农民的发展积极性，也有助于在实践中提高乡村社区的自我管理能力、组织能力和发展能力，是当前国际上较为流行的社区发展模式，特别是在扶贫领域开展了非常丰富的实践探索。

　　社区主导发展的意义

　　乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。实施乡村振兴是为了农民，必须相信农民、依靠农民。坚持农民主体地位，就是要发挥农民的创造精神，让农民既有话语权，又有决策权，成为乡村振兴战略的重要实施者，而不仅仅是旁观者或低程度参与者。长期以来，我国农村发展主要采用政府主导、农民参与模式，各地探索出了一事一议、以奖代补等激励形式，但总体上对于如何调动农户的发展积极性还缺乏多元化的机制设计。

　　社区主导发展强调通过赋权于社区，让农民拥有对资源和决策的控制权。这既有助于调动农民的发展积极性，也有助于在实践中提高乡村社区的自我管理能力、组织能力和发展能力，是当前国际上较为流行的社区发展模式，特别是在扶贫领域开展了非常丰富的实践探索。可以说，社区主导是最高程度的农户参与形式，并且将农户能力提升作为重要发展目标。关于农户从旁观者到服从者再到决策者的角色演变，有一个十分形象的比喻，即农户从站在路边看，到坐在车后排指方向，再到坐在驾驶员的位置上来开车。权利与义务是对等的，赋予社区对资源和决策控制权的同时，也意味着社区在发展项目争取、实施、管理和监督过程中要履行主体责任和义务。乡村社区拥有主导权，政府和社会提供必要的技术支持，既保障了农户决策权，又提高了农户决策能力，真正体现了相信群众、依靠群众。

　　进入新世纪以来，国务院扶贫办与世界银行合作，已先后在国内开展了两次较大规模的试点示范。第一次是2006-2008年期间，在广西靖西县、四川嘉陵区、陕西白水县和内蒙古翁牛特旗四个县区的60个重点贫困村开展了社区主导发展试点项目;第二次是2010-2015年期间，在河南、重庆、陕西三省(市)的25个县区、776个行政村推广实施了综合性农村发展项目。两次社区主导发展实践，都是直接将项目资金分配到各行政村，由行政村建立的专门的项目管理委员会或决策委员会组织项目的选择、实施和管理工作，各级政府承担事务性的管理服务职能，并不参与社区项目的实际决策，同时项目为每个村配备了长期驻村的社区协助员，帮助社区和村民进行科学决策，还在项目前期、中期和后期聘请第三方机构对项目实施情况及效果进行评估，以进一步完善项目操作和管理方式。社区主导发展在中国的实践中积累了丰富经验，其中社区协助员制度已经被借鉴到精准扶贫战略中，即扶贫驻村第一书记制度。对于如何发挥农民在乡村振兴中的主体作用，社区主导发展也具有很好的经验启示。

　　社区主导发展的经验

　　社区主导发展是将资源和决策权均交给社区，由社区主导，以改善社区治理、提升发展能力为核心的发展方式。从宣传发动到决策组织构建、从项目竞争到项目验收、从资金使用到财务监督，社区主导发展项目中每一个环节都有严格的程序与规则，每一个步骤都由社区决策组织、广大村民共同参与完成。实践表明，通过将村级发展项目的选择权、决定权、实施权和管理权交给村民，不仅可以提高项目资金的使用效率，而且可以有效提高农户民主参与、民主管理和自我发展能力。通过在社区组织开展道路、桥梁、饮水等中小型基础设施和公共设施项目建设，有效改善了项目村的生产生活条件，特别是提高了公共服务质量;通过在项目村建立由农户自我管理的社区发展资金，即向农户提供小额信用借款，有效提升了农户的资金获取渠道，促进了乡村产业的快速发展，增加了农户的增收机会。在项目实施过程中，为充分发挥农民的主体作用，中国社区主导发展实践中主要形成了如下几个方面的经验做法。

　　广泛宣传动员，树立农民的主体地位。采用自下而上的决策方式，直接将项目资源由社区配置，对于绝大多数乡村而言，这是第一次，完全没有经验。能否用好项目资金，能否达到预期目标，前期的宣传动员工作极其关键。因此，为让农户充分了解项目的运作方式和执行目标，在社区主导发展项目正式启动前，根据村庄的人口分布和村民的生产生活习惯，项目制定了切实可行的社区宣传发动工作计划。社区主导项目的前期宣传动员有两方面的突出特点。一是信息入户，要求通过召开村民会议、办宣传专刊、张贴宣传标语、入户宣传、发放资料等多种形式进行至少一个月以上的信息宣传和社区动员工作，确保项目村村民对于项目名称、资金总额、项目范围及决策管理形式、农民的权利和义务等基本情况都有所了解。二是组织动员，通过民主程序组建社区项目管理组织，在实践中进行宣传动员。在村民小组或自然村需要建立项目实施小组和监督小组，在行政村需要成立项目决策委员会和项目监督委员会，村级管理组织成员需从小组管理成员中选举产生。在确定项目管理组成员后，县项目办又多次组织项目管理培训。在村民对项目实施方式有了一定了解的基础上，各项目村需全面调查农户的项目需求情况，并提交总体项目实施方案。对于项目前期准备工作，世行还要求进行专门的检查验收，制定了明确的验收办法和程序，必须经县项目办验收通过后才有资格启动项目实施，没有达到要求的村庄需待逐项整改完成后再次申请验收。由于该项目的宣传动员要求较高，因此很多村庄的项目准备时间都超过了半年，有的甚至长达一年多。虽然有受访者反映项目宣传动员的时间有点长，但是从实际操作结果来看，充分的宣传动员非常必要，是做好后续工作的基础保障。重庆市酉阳县的一个项目村在世行五期项目宣传发动期间，县项目管理组人员深入乡村广泛宣传，共召开党员组长干部会、院坝会等多种形式群众会议近50余次，走访7个小组近500余户2000余人次，在交通要道、居民农房等地书写标语近100余条，广泛深入宣传世行项目理念。乡项目办和技术服务人员也多次深入村里进行调研和召开现场会议，了解村民的需要，进行有针对性的培训，共培训骨干村民300余人次，整理发放世行五期扶贫材料、宣传单1000多份，基本上做到了人人了解世行项目的目标和理念，增强了村民对自身权利的认知，解决了信息不对称造成的决策和实施障碍，促进了社区成员从“要我发展”到“我要发展”的转变。项目评估组的调查结果显示，所有受访农户都知晓世行五期项目，其中90%的农户至少参加过一次项目活动，即使是老幼妇孺对项目也有不同程度的了解，很多人还能够分享自己对项目概念和活动的一些个人看法。

　　引进竞争机制，调动农民参与积极性。竞争是市场机制的重要组成部分，能够有效提高资源的配置效率。为充分发挥项目资金的使用效率，并充分调动农户的发展积极性，社区主导发展项目在项目村选择、具体项目确定、项目采购等环节引进了竞争机制。一是竞争定村。在项目启动后，并非所有的项目村都可以直接获得资金并开展项目，项目前期需根据资金总额采用竞争定村的方式在实施条件较好的地区优先开展。项目村完成宣传动员工作后，即可向县项目办提出参与竞争的申请。具体定村标准由县项目办确定，县项目办以竞争大会的形式确定本年度开始实施项目的村庄。在竞争大会上，各村需推选1名代表做陈述，介绍本村基本情况、参加竞争理由及优势条件等，并现场回答评委提问，评委根据定村标准评分后现场公布结果。原则上项目启动三年后，取消竞争定村，所有项目村开始实施，这是以点带面、示范先行的组织模式，在竞争中既调动了乡村发展积极性，前期的试点示范又为后续村庄的项目组织实施积累了经验。二是竞争选项目。类似竞争定村，项目资金在项目村内部的分配也需要通过竞争机制确定。世行只规定了扶贫资金的使用范围，但并不规定具体的项目内容以及实施地点，如在某个村投入50万元，不规定用于具体哪些项目、在哪个村民小组实施。具体项目内容的确定，需要根据项目决策制度遴选出来。为便于对实施项目进行深入地民主讨论，各项目村需要在每年的8月底前，根据村级规划和相关程序，组织村民讨论下一年度的实施计划，提出需要安排的年度资金并上报县项目办落实。最后再根据实际下达的资金数量，在各小组之间以竞争的形式确定项目。村内项目竞争，由村项目决策委员会通过组织召开竞争大会的形式确定。各村民小组提交项目方案，进行现场陈述并回答评委提问，现场评分并公布结果。由于项目是持续多年实施，通过几轮竞争后，每个小组均有机会获得项目资金，同时每个小组需要完成现有项目之后才能申请下一轮的项目竞争，这在提高资金使用效率的同时，也在一定程度上确保了项目资金在各村民小组之间的公平分配。三是竞争采购，即在项目采购环节也引进了竞争机制。对于工程量不大、投资额小的项目可以由社区自营或者直接采购，但对于工程造价较高或者投资总额较大的项目要求采用询价采购或者招标采购。如项目明确要求，单个合同超过30万元的项目必须采用招标采购。询价采购和招标采购都需要至少有三家及以上单位参加，并且按照“公开、公正、公平、效益”的原则在村里组织召开招标大会，充分显示项目招标过程的公平性。引进竞争机制是社区主导发展项目的一项重大制度创新。竞争定村、竞争选项目、竞争采购，不仅有效提升了社区内村民的参与积极性，提高了资金使用效益，还提升了社区的组织管理能力。通过竞争获得的资金，村民往往会更加珍惜，并主动采取投工、投劳、监督等各种措施将资金的使用效益发挥到极致，而在这个过程中，又全方面地提高了社区的组织管理和发展能力。调查结果显示，项目支持的基础设施建设成本比通过其他方式建设的同类基础设施要低40%。很多村民和干部反映，竞争定村和竞争选项目是他们第一次登台演讲，能申请上很有成就感。

　　印发操作手册，规范农民参与流程。制度化管理、组织化运行、规范化操作是社区主导实践的重要特征。根据社区主导发展模式在多个国家的实践经验，以世行提供的项目操作手册为蓝本，国务院扶贫办制定了符合我国国情的社区主导项目简易操作手册，对各级政府、社区管理组织、村民和社区协助员等各类主体的权力和职责进行了明确界定，并给出了具体参与步骤和流程说明。在此基础上，各项目省又编制印发了一整套的项目管理办法，包括社区决策与监督、项目采购与资金管理、项目后续维护等各项决策操作手册，并下发到各乡村社区。详细的操作流程手册，为项目中各类主体的行为决策提供了技术指导，对于规范农户的参与过程发挥了重要作用。如《项目管理办法》《采购管理办法》等提供了实施项目的方法、要求和途径，《档案管理办法》为项目执行的档案保管工作确定了管理原则和流程。这些操作手册，既规范了相关管理，确保项目执行过程公开、公平、公正，又为后续项目评估与考核提供了依据，真正实现了农民拥有对项目的知情权、决策权和监督权。在项目知情权方面，明确提出了社区动员活动要求、规范了信息公示制度，以达到信息全程公开透明，全体村民对项目的实施办法、目的和意义、实施进度等充分了解。在决策权方面，设定了明确的农户参与决策机制，从项目发动、管理组织构建到项目提出与参评竞选、具体实施与监督都有明确的要求。在需要由村民集体做出决策时，要求农户参与人数不能少于社区总人数的80%，否则，社区决策被视为无效。为了克服传统社区对弱势群体排斥和忽视的倾向，项目要求妇女和贫困户的参与人数不能少于总人数的三分之一。在监督权方面，设计了专门的投诉机制，要求将县、乡、村各级监督人员姓名和联系方式在社区明显处长期公示，以便于村民监督;县乡各级项目办到村里进行指导时，村民有任何疑问都能够及时得到回应，特别是驻村的社区协助员为规范农户参与提供了重要支撑。

　　配备驻村社区协助员，帮助农民科学决策。缺技术、缺人才是制约社区发展的重要因素。通过配备社区协助员引进外部智力也是社区主导发展模式的一项重要制度创新。社区协助员要求长期驻村，是连接上级项目管理部门和社区农户之间的“桥梁”，向上协助项目管理机构对社区项目的实施进行管理和监督，向下指导社区村民开展项目的具体组织和实施。在项目操作过程中，驻村社区协助员发挥了联络员、协助员、档案保管员等多重作用。首先，为项目村提供全程技术指导，帮助社区成员理解项目的理念和原则、掌握项目的操作程序和方法，具体包括协助开展项目宣传动员，协助组建项目村和村民小组的项目管理组织，协助项目村准备项目计划、编制项目招标计划和组织邀标、投标、协调和监督项目实施、监督资金的管理和报账、开展技术培训、组织开展项目验收和总结项目实施中的经验和教训，负责建立和管理项目档案、提交项目监测报告等。其次，作为政府部门的权威代表进行协调，社区协助员既要在社区内部强势群体和弱势群体之间起到有效的沟通和协调作用，也要协调好村项目管理组织与村“两委”、与一般农户之间的关系，工作内容可谓是异常繁杂。社区协助员为提高农户的决策能力发挥了十分重要的作用。世行五期项目终期评估报告对社区协助员的评价是：“在一定意义上说，没有社区协助员，世行五期项目的进展和效果肯定会比项目最终达到的结果要差很多。” 调查中，有村民反映：“社区协助员给我们的帮助和支持最大。按照要求社区参加项目竞选，必须写项目建议书，但以前我们从来都没有写过。驻我们村的社区协助员一点一点地先教我们怎么写，待我们写出来后，又给我们提出修改意见。第一轮参加项目竞选，我们的项目建议书改了8遍，最后中选上了通村公路项目。有了经验后，第二轮竞选的项目建议书只改了两遍就符合要求了，而第三轮的项目建议书一次性地就完成了。后来再争取卫生厕所项目、沼气池项目以及水渠项目时，要写项目建议书，就再也不犯愁了，都是我们自己写的，这些项目都获得了CDD项目的资金支持。”

　　构建多层监测体系，保障农民参与权利。赋权于社区，最大的挑战是精英控制，即社区中的部分精英凭借其经济、政治及人脉资源优势，支配社区发展计划，扭曲和绑架发展项目的实施目标。为保障一般农户的参与权利，世行项目构建了内外两个层面的监测体系，从组织构建、决策流程、项目验收等各环节都设定了具体的农户参与要求，通过内部村民、社区协助员、县乡项目办管理人员、监测评估方多类主体对项目进行监督。因此，项目监测评价体系，既是一个信息系统，也是一个监督系统，能够全方位跟踪监测项目实施情况，及时发现问题、解决问题，切实保障农民权益。内部监测体系，就是通过计算机化的管理信息系统，对项目的各种情况进行有效监测，并将所有项目的纸质材料进行归档，形成完整的项目资料档案。在项目的动员、组织、管理、实施、监督等各环节中，对于保障农户的决策参与权都有明确的要求。如项目动员和项目组织构建时期，要求组织召开村民大会;所有的项目信息都在社区的公示区进行公示，村民可以随时了解项目的进展情况，如有问题，任何人都可以进行投诉;自然村监督小组和村监督委员会成员可以参加决策委员会和实施小组的一系列会议，对项目决策过程进行监督，并定期收集整理监测信息，填写监测报表并上报县项目办。项目过程中，所有的会议、公示、监督问题处理记录、监测报告等资料都需要建立完整的档案资料，其中很多还需要农户签名、照片等证明资料。这些档案资料，既是对农户参与项目每一环节的清晰记录，也是对农户参与权利的制度保障。外部监督体系，就是通过抽样调查的方式，由第三方咨询机构和有关专家团队在项目前期、中期和终期对项目执行情况进行监测评价。实行外部监测，不仅有助于清晰掌握项目执行情况，客观评价项目实施效果，更有助于对社区决策、政府管理进行有效监督，落实农户的参与决策权。外部监测评估设定了非常详细的项目评价指标体系，包括村民生产生活的基本情况，对社区主导发展方式的认知、满意程度，项目对贫困和福祉的影响等，真正实现了对项目的全过程、全方位监测。项目终期的受访农户调查结果表明，农户的参与程度非常之高。90%以上的受访农户家中有人参与过讨论和选择村内的项目，超过3/4的受访户家中有人参加过项目实施方案讨论;超过2/3的受访户家中有人参加或旁观过项目的招投标活动，其中很多人还是一生中经历或见到的第一次公开招投标;有44%的受访农户为项目出了钱或当义务工，34%的受访户家中有人参与了项目的施工;有52%的受访户家中有人参与过项目的后续维护。

　　社区主导发展的建议

　　农民不仅是乡村振兴的受益者，更是乡村振兴的参与者和建设者。乡村发展的本质是人的发展和能力的提高，只有充分调动农民的积极性、主动性和创造性，让农民在实践中不断提升发展能力，摸索出符合当地特点的发展模式，才能有效推进乡村的可持续发展。幸福都是奋斗出来的，改革开放四十年来的农业农村发展历程充分证明我国农民极富奋斗精神和创造能力。在新时代的乡村振兴战略实施过程中，更要发挥好农民的主体作用，让农民拥有更充分的知情权、决策权、监督权，真正成为美丽家园的建设者。借鉴社区主导发展实践的经验，有如下几方面的启示。

　　要高度重视乡村发展能力的提升。在推进乡村发展过程中，很多地方以抓产业、上项目为重点，对于农户个体和基层组织的能力建设重视不够。乡村人才振兴、组织振兴已成为实施乡村振兴战略五个具体路径的重要内容，要加强宣传引导，形成各方协同推进乡村振兴的社会共识，在实践中提升乡村发展的内在动力和能力。一是依托乡村规划编制做好宣传动员。乡村振兴是全方位的振兴，因此必须坚持规划先行，落实好村村有规划的部署要求，协调各部门统筹推进，坚决不能“来回翻煎饼”“瞎折腾”。在编制规划过程中，要大力宣传国家实施乡村振兴的目的和背景，让农户了解相关政策，给予农民充分的知情权、参与权和话语权，鼓励农民为家乡发展献计献策。二是依托乡村人居环境整治行动做好组织动员。人居环境整治是乡村振兴的第一场硬仗，改善乡村人居环境既是增进农民福祉的重要方式，也是提升乡村基层组织领导能力的重要机会。要创新政府扶持方式，吸引社会资本，引导社会力量，调动村两委的积极性，发挥村民的创造性，因地制宜探索符合当地情况的垃圾、污水、村容村貌治理模式，在改善农村人居环境实践中，进一步提升村级组织的向心力、凝聚力和战斗力。三是依托美丽乡村建设完善基层政府考核体系。要有效发挥绩效考核、资金奖补等机制的指挥棒作用，加快促进基层政府由管制型政府向服务型政府转变，创新政府部门与社会主体之间的协商机制，完善监督考核方式，将农户参与、主观评价等指标作为绩效考核的重要参考依据，真正将提升农民的获得感、幸福感、安全感作为政府工作的出发点和落脚点。

　　以赋权和竞争为核心创新农户参与机制。我国地域面积广阔，地区差异较大，实施乡村全面振兴是一个长期过程，不能照搬照抄个别地区发展经验，必须坚持因地制宜，以点带面、示范引导，在试点过程中先探索出符合当地情况的发展思路，然后再逐步推广。在具体实践探索中，要不断创新农户参与机制。一是要相信农民，给农民赋权。要让农民自己决定建设什么样的家乡、如何建设家乡，允许农民大胆探索实践，鼓励农民大胆去试、去干、去闯，并及时总结和推广他们创造的新鲜经验。要加快破除城乡二元结构体制，构建城乡统一的公共服务体系，赋予农民和城里人同等的社会保障待遇，通过社会保障消除农民对土地的依赖，提升其市场竞争意识和市场风险承担能力。要深化农村改革，进一步完善土地流转市场，健全土地经营权抵押贷款机制，推广完善农户产业发展小额信用贷款模式，激发农民发展活力。二是要建立竞争机制。不少农村地区存在不患寡而患不均的思想，要通过建立公平的竞争机制，把农民的发展积极性充分调动起来。社区主导发展实践表明，竞争是调动村两委和农户发展积极性的重要方法，要大力推广以工代劳、以奖代补等扶持方式，广泛动员农户参与小型基础设施建设、人居环境改善，支持农户发展特色产业、提供公益性服务，优先解决农户最关心的问题。三是强化过程管理。建立规范的农户参与管理制度是确保农户主体地位的重要前提。在实践中，要加强党组织建设以引领乡村民主建设，不断完善村级重要事项公示制度，细化农民参与乡村振兴事务的协商、决策、监督操作流程，并在执行过程中做好档案管理，既便于乡村内部实现民主决策，也便于外部进行有效监督。

　　充分利用外部智力协助农民进行科学决策。长期以来，农村人才流失问题严重，实施乡村振兴需要动员社会力量，充分发挥外部智力的支撑作用。一是建立驻村协助员制度。社区主导发展实践经验表明，驻村协助员是获取外部资源、支持内部发展的重要力量，要加快建立和完善乡村振兴社区协助员招聘、管理和考核办法，从社会各界招聘有志于乡村发展的人才，帮助农民做出科学决策。二是加大乡村振兴的技术支撑。总体上，当前我国农村居民的文化素质还比较低，产业发展、生态环境整治等都离不开现代科技的支撑，要聚焦乡村发展的瓶颈制约，积极拓宽科技支撑渠道，鼓励科研院所、农机推广机构积极与乡村农民对接，及时解决农民发展过程中遇到的棘手问题;加大农民手机培训力度，引导农民利用互联网了解农产品信息、学习现代农业技术。三是搭建城市各类人才支持农村发展的平台，要积极引导外出企业家、大学生、退伍军人、退休干部等返乡下乡创业创新，通过微信、网络等渠道宣传展示家乡发展变化，鼓励走出去的能人为家乡发展提供智力支持。

　　(作者单位：张斌，农业农村部农村经济研究中心;曲海燕，中国社会科学院研究生院;吴国宝，中国社会科学院农村发展研究所)