新形势下的农村改革试验区工作 在全面深化农村改革中发挥了重要作用

——对话全国政协委员、原农业部副部长陈晓华

　　农业农村部政策与改革司 赵长保 王宾 李娜 万晨 谭慧颖

　　本刊记者 魏登峰 陈丽娜 牛震

　　农村改革发展的新形势催生了农村改革试验区的重启

　　《农村工作通讯》：2010年中央启动了新形势下的农村改革试验区工作。请您谈谈，启动新形势下的农村改革试验区工作有什么考虑?

　　陈晓华：农村改革试验区是中央推动农村工作改革的重大举措。早在1987年，中央五号文件就明确提出要设立农村改革试验区，主要是为深化农村改革探路子、找方法，不断地通过改革来解放和发展生产力。在20世纪80年代后期和90年代初期，农村改革试验区发挥了重要作用。比如说在农村土地制度改革、乡镇企业的股份制改造以及农村金融改革等方面，都做了许多探索，为推进这些领域的改革，起到了先行先试的作用。到了20世纪90年代中后期，农村社会矛盾发生了新的变化。比较突出的问题，也是农民反映强烈、反映多的问题，是农民的税赋太重。这样，解决好国家、集体、农民这三者之间的分配关系成了当务之急，过去实施的一些改革任务的进展就相应放缓了。到了本世纪初，党的十六大确立了统筹城乡发展战略之后，中央推行了一系列强农富农惠农政策，提出了“多予、少取、放活”方针，不断推进农村税费改革，逐步取消农业税，建立农业补贴制度，放开农民工进城务工，健全农村社会保障制度，使得农村的干群关系、党群关系发生了积极变化。农村的改革发展也就进入了一个新的阶段。2008年党的十七届三中全会召开，中央专门对农村改革发展做了重大决定，作出一系列新部署，提出一系列新任务。为了落实这些任务要求，为了进一步通过改革来推动现代农业发展，推动新农村建设，中央决定启动新形势下的农村改革试验区工作。这是整个农村改革发展的一个重大部署。我理解，在这个时候启动新形势下的农村改革试验区工作，就是进一步表明中央深化农村改革的态度和决心。农村改革试验区是重要的改革平台和重要的改革象征，启动新形势下的农村改革试验区工作，对农村改革试验区进行重新布局，这本身就体现了中央对深化农村改革的高度重视和积极推动。我想这是最重要的体现，这也是第一个重要背景。

　　第二个背景就是面临构建新型工农城乡关系的任务。传统农业要向现代农业转变，面临一系列的体制机制障碍，而且这些体制机制障碍，对进一步发展农村社会生产力，进一步盘活农村要素资源，有不可忽视的影响。所以推动改革向纵深发展，需要通过试验区这么一种形式来探索改革的路径和方法，以便更好地在面上推开，把改革的效果发挥得更好。

　　第三个背景就是新形势下的农村改革试验区工作，必须围绕农业农村发展这个主题。也就是说，要围绕解放和发展农村社会生产力，推动社会主义新农村建设。2005年，中央提出了建设社会主义新农村的任务，需要农村改革试验区和现代农业示范区协调配合。中央当时已经明确，要通过建设现代农业示范区来批次地推进农业现代化，通过设置农村改革试验区来不断地创新体制机制。两区的协调推进对农村的改革发展可以起到更为重要的作用。不是为了改革而改革，要始终为了解放生产力，围绕着现代农业的建设来推进。所以从这一点来考虑，中央决定再度启动农村改革试验区的工作。

　　《农村工作通讯》：农村改革试验区这项工作涉及面广，远远超出一个部门的职能范围。所以，新形势下农村改革试验区工作，是农业部门会同其他部门共同开展的。请您谈谈当时的农业部是怎样定位这项工作的?又采取了哪些重大举措来开展这项工作?

　　陈晓华：农村改革试验区设立以后，领导体制根据形势发展做了一些相应的调整。在早期，主要是中央书记处农村政策研究室负责。到了20世纪90年代初，就由原农业部来牵头这项工作。部党组高度重视对试验区改革任务的推进，尤其是启动新形势下的农村改革试验区工作以后，把它放在了非常重要的位置，看成是推进农村改革的一个重要抓手。每年都对试验区工作作出部署、提出要求，一把手亲自抓，建立了一整套制度和办法。主要从以下几个方面来推进这项工作。

　　一是健全领导体制。根据试验区的工作性质、工作任务、工作特点，经中央批准建立了在中央农村工作领导小组直接领导下的工作体制，由原农业部牵头，20个中央和国家有关部门共同组成联席会议，制定了议事规则、工作任务，重大问题向中央农村工作领导小组请示汇报。应该说这几年，联席会议的作用发挥得很好，通过联席会议这种形式来协调部署、共同推进试验区工作，这是我们做好工作的最重要一条。因为改革的任务涉及方方面面，每个部门都有它的优势，每个部门都有它的职责，在中央农村工作领导小组直接领导下，通过原农业部牵头召集联席会议来推进，就避免了出现各自为政的状况，所以这是一个很重要的制度安排。

　　二是健全工作体系。试点试验工作从部署推进到落地实施，需要上下都有专门的工作力量。在过去相当长的一段时间，工作体系是不完整的，尤其是承担工作的基层部门不够明确，由此导致上下不够贯通。这和新形势下的农村改革试验区所承担的任务是不相称的，所以原农业部花了很大力量来健全工作体系。经中央编办批准，农村改革试验区办公室由过去设在原农业部农村经济研究中心调整为设在部政策法规司，这种调整对于加强工作力量非常重要。农研中心是事业单位，在基层也没有相应的组织力量，工作起来存在诸多不便;尤其是在负责协调和推进方面，受到很大约束。自调整过来以后，农村改革试验区办公室每年都办培训班，对试验区工作进行总结、交流，部署安排工作，以此来提高从事这项工作的同志的能力水平。应该说，这项举措起到了很大作用。

　　三是健全工作制度。在新形势下，农村改革试验区办公室从工作层面下了很大功夫。无论是在处理与中央农办及其他成员单位的关系方面，还是在处理新试验区和老试验区的关系方面，都有明确的规定和要求，而且对试验任务有专门的工作考核、考评、检查制度。在制度建设方面，也是下了很大的功夫。这些制度的建立和不断实施，对于保证试验区工作有序进行和试验任务顺利完成，起到了重要的积极的作用。在过去一段时间，对试验区工作开展的好坏、试验任务完成的程度，缺乏有力的约束和激励。我们也了解到，一些地方争取试验区牌子的积极性很高，讲了很多保证的话，也做了很多安排。但一旦试验区牌子批下来了，就不动了。进展怎么样?遇到了什么问题?这些情况都不报告。为扭转这种局面，我们建立了由多位专家参与的第三方考核评估制度，由评估专家团队按照试验任务要求对完成情况作出考核评估。一方面总结推广好的做法和经验，另一方面来督促各项工作的进展。应该说这三方面是有成效的。

　　当然，新形势下农村改革试验区工作取得的成效和原农业部尽职尽责开展工作是密不可分的，但更重要的是中央对这项工作的高度重视，这是工作能够顺利开展并取得突出成果最重要的保证。离开了中央的高度重视和各级党委政府的支持，光靠部门推动是难见成效的。实际上从2010年以后，每年的中央一号文件都对办好农村改革试验区、做好农村改革试验区工作提出要求。我记得，为了推进农村改革试验区工作，时任国务院副总理汪洋同志主持召开过两次由各省级党委和政府分管同志参加的专题会。第一次是在安徽，现场考察，讨论交流，部署任务，要求提得非常具体。2015年在中央农村工作会议召开期间，专门召开了一次农村改革试验区的经验交流会，通过经验交流来推动各项改革任务的落实。中央领导同志对农村改革试验区报送的工作简报，作了许多重要批示，提出许多重要要求。中央领导同志去农村调研、考察，也到过不少改革试验区。这些都是我们做好试验区工作的重要保证。同时，联席会议各成员单位也非常配合，都积极支持试验区工作，没有把试验区看成是分外的事情。农村改革试验区是一个综合性的改革平台，各部门形成了一种共识，优先把试点试验任务在农村改革试验区进行安排和部署。过去各个部门推动改革，都是找各自工作领域中一些有基础、有力量的点来布置;现在是充分利用农村改革试验区推进机制，把各方面的单项改革凝聚形成综合配套的改革，由此来更好发挥改革效应。当前，改革进入了攻坚期、深水期，各种体制机制矛盾错综复杂，尤其是城乡要素流动等深层问题，各方形成合力至关重要。

　　《农村工作通讯》：党的十八届三中全会部署了众多改革任务，中央成立了全面深化改革领导小组。您当时作为分管农村改革试验区工作的部领导，第一时间就提出要求，加紧研究农村改革试验区工作与中央改革办和专项小组如何对接，有什么具体考虑?

　　陈晓华：党的十八届三中全会，作出全面深化改革的决定，对深化农村改革提出了70多条任务清单。如何使原有的改革任务和党的十八届三中全会作出的改革部署协调推进?农村改革是全面深化改革的重要组成部分，如何把农村改革纳入全局改革，统筹谋划，统筹推进?这都是需要高度重视和解决的问题。当时，部里很明确，就是要把农村改革和全面深化改革的任务衔接起来，与党的十八届三中全会提出的改革任务相协调、工作机制相对接。我们和中央改革办协调沟通，形成了相应的工作机制和安排。比如，怎么来承接党的十八届三中全会部署的改革任务，试验区在整个农村改革中应当发挥什么作用，改革的指导关系、工作关系怎么协调，对这些问题都做了相应的考虑。关于改革任务的部署、推进、成果运用以及改革的整体要求，在接受中央农村工作领导小组领导的基础上，也要接受中央改革办的工作指导。应该说运行是比较顺畅的，衔接也是比较好的。每年成果该报就报，对有些试验区的进展情况，中央改革办的简报也都向各省级党委进行了通报。这对于指导和推动试验区工作发挥了很重要的作用。部里在这两个阶段衔接得很好，效果也比较明显。所以中央改革办涉及农村的一些改革事项，也有不少是通过试验区集成创造来提供的。

　　《农村工作通讯》：在联席会议安排框架之下，跨部门合作形成了哪些成功案例?

　　陈晓华：成功案例还是比较多的。比如，人民银行负责的农村承包土地经营权抵押担保要与农业农村部负责土地承包经营权的确权登记颁证相衔接。只有明确了土地承包权，才能够通过土地“三权分置”来使经营权得以流转，使经营权能够抵押和担保，这就与部里负责的改革衔接起来了。再比如，对于原国土资源部负责的集体经营性建设用地入市改革、宅基地管理制度改革，我们就提出要在开展农村集体产权制度改革的基础上来进行部署和安排。首先只有对集体财产、集体资源确权确股到户，这些改革才能最终保证农民的收益权。要不然就会存在产权不清。像过去一样，少数村组干部就把集体资产处理了，和老百姓没有关系，就会导致矛盾和冲突。应该说，这几个改革衔接得还是比较好的。尤其是涉及农村产权性质的改革，包括农村集体建设用地改革，要和现代农业建设示范区相结合，发展设施农业要用地，搞乡村建设也要用地，这样结合就能实现比较好的配套。改革和发展要衔接，各项改革也要协调，这样才能比较好地推进。

　　新形势下的农村改革试验区工作特点鲜明、成果丰硕

　　《农村工作通讯》：从联席会议的安排，再到试验区机制的健全，原农业部在试验区建设上花了很大的力气。请您给我们讲一讲新形势下的试验区工作有哪些成效，具体取得哪些成果，发挥了什么样的作用?

　　陈晓华：农村改革试验区前前后后经历了30多年，尽管说发展不平衡，有各种各样的新变化和新情况，但总的讲，这项工作是在不断推进的，在不断地发挥应有作用的。当然，新形势下的农村改革试验区，也是在过去工作基础上的发展和创新，也有一些阶段性特征。新形势下的农村改革试验区与以往最大的不同，就是改革的背景、改革的形势、改革的目标和任务不同。每个阶段都有每个阶段的任务要求。从工作层面来看，试验区工作也有很多自己的特点。

　　第一个特点就是更加注重服务大局，这是农村改革试验区一个新的鲜明特色。在启动新形势下农村改革试验区工作的时候，任务就非常明确。农村改革试验区的主要任务，就是要去推动和落实中央部署的改革任务，要始终围绕中央的部署来布局、来谋划。而且要根据中央的任务要求，不断地充实完善和调整试验区的布局和任务安排。在我印象里有几次大的调整。2010年定的是设立50个左右的农村改革试验区，2012年第一批安排下去以后，2014年又安排了一批，最后两批下来总共是58个试验区。这58个试验区的试验任务也在变化，刚开始主要是围绕党的十七届三中全会部署的改革任务来安排，随后又把历年中央一号文件等提出的一些新的要求补充到任务清单里面来。特别是党的十八届三中全会提出农村改革的任务要求以后，又进行了一些大的补充和调整。所以这一点始终很明确，就是要通过点上的试验为面上的改革提供经验、探索路径。这与过去不一样，过去是针对农村具体的矛盾来试验，很多改革事项是自发产生的，当时的改革是以“摸着石头过河”为主要的方式方法，党的十八大以后提出来要顶层设计和“摸着石头过河”相结合，所以新形势下的改革任务很多就是按照“中央出题目，地方做文章”的方式来进行的。题目由中央出，方式方法让地方去探索。比如，关于进城落户农民土地权益的退出问题，规定必须依法自愿有偿，但退的方式允许多种多样，这就需要基层结合实际来探索。再比如，推进农村集体产权制度改革，首先面临的任务就是集体经济组织成员身份的确认，但在现阶段现有的条件下，全国拿出一个统一的成员身份确认办法，条件还不成熟，怎么办?中央出了这个题目，地方就要通过基层实践去摸索具体办法。过去是命名一个试验区，试验内容有的比较明确，但也有相当多的试验区任务不够明确，主要是给一些特殊政策，让地方根据实际去闯，看能闯到什么程度。新形势下的农村改革试验区每项试验都有一个方案，都有一个任务清单，目标任务都很明确，所以这是一个很大的特点。

　　第二个特点就是更加注重制度建设。制度建设是改革的一项重要目标。党的十八届三中全会讲得很明确，就是要完善中国特色社会主义制度，提高治理能力和治理水平。所以新形势下农村改革试验区的任务，很重要的一条，就是要把农村的制度建设摆在突出位置，试验目的是为了建立一种制度而不单单是找一个具体措施和方法。怎么才能形成一个比较成熟、比较定型的制度，这是农村改革试验区应当承担的任务。所以从试验内容的设计上来看，有涉及产权制度、有涉及金融制度、有涉及城乡一体化制度、有涉及农业支持保护制度，还有不少涉及乡村治理制度。新形势下的改革，尽管看起来是一个具体的政策，但目的是为了建立和完善我们的制度。在这个意义上，新形势下农村改革试验区的任务是更重了，不仅有实践探索，还有理论探讨，尤其是在很多中国独有的事情上，怎么在理论上把它说清楚，也要通过试验区的探索来找答案。

　　第三个特点就是更加注重成果的转化。试验办的同志从一开始就把成果转化作为一个很重要的工作要求来抓，每个阶段有每个阶段的成果要求，完成有完成的成果要求，同时，把成果转化作为一个非常重要的任务来部署和安排。最近两年，我们不定期地对各个试验区的进展和成果进行梳理，成果清单有几百项，我们组织专门的报道，开展专家评价，有针对性地把试验成果推荐给主管部门和相应地方，各地区、各成员单位也能从中不断地完善政策、改进工作指导。试验区有没有用，关键看有没有成果。我们对成果的转化一是重视，二是用一些办法来使它具体化。

　　对于改革成果，我们也强调要正确看待。我们跟基层讲得很清楚，容忍试错，但是不许不试，哪怕你试过了说此路不通，这也是一个成绩，可以让我们今后在改革的设计中少走弯路。所以我们专门把这个问题写到验收大纲里面了，当时写这几句话，我们是经过慎重考虑的。我们在部署任务的时候对希望达到的效果有一个预期，但实践的发展有可能超出预期，最终检验的结果是实践探索，而不是我们的主观想象。所以基层通过探索形成了一个“此路不通”的报告，这也是一个成果。这也给了下面一个比较宽松的探索空间，有利于地方放开手脚，开展工作。

　　第四个特点就是更加注重综合配套。所谓综合配套，主要是指在安排改革任务时，要考虑各项改革试验项目之间的系统性、整体性、协同性。因为很多改革不能单独进行，所以我们的想法就是搞成一个综合性的改革平台，创造条件，让各方面到这个平台上进行综合性的试验和探索。而不是由试验办的同志说哪个改革行、哪个改革不行，这是需要相关部门和具体从事这项改革的地方同志去评判的。我们主要工作是要把这个平台打造好，要使这个平台能够协调运行、发挥作用，这才是我们的职责。

　　农村改革试验区工作要在发展中创新、在创新中发展

　　《农村工作通讯》：农村改革试验区的工作从以单项改革为主越来越向综合配套改革的方向发展，在这种情况下，您认为应该如何调动基层参与试验区工作的主动性、积极性和创造力?

　　陈晓华：从搞“大包干”开始，凡是成功的农村改革都来源于基层的探索。探索试验证明行得通，就上升为政策、上升为制度。所以，完成好新形势下农村改革的试验任务，需要调动基层的积极性来探索实践。要按照习近平总书记的要求，把基层探索的积极性引导到全面深化改革上来，引导到党的十九大的部署安排上来。党的十九大对深化农村改革提出了很多新任务和新要求。我们已经进入新时代，改革试验区的工作也要适应新形势和新变化。要调动基层积极性、发挥好试验区作用就必须在推动乡村振兴上建功立业，在实现农业农村现代化上建功立业。只有这样才能更好地把基层积极性调动起来。我们讲的调动基层积极性不仅仅是讲具体做这项工作的积极性，也不是简单讲调动基层干部的积极性，而是我们的试验区工作要主动对接和满足广大农民的期盼要求。

　　因此，农村改革试验区要发挥作用，一是要把我们改革试验的内容拓宽一点。乡村振兴是五句话，是五个方面的要求，试验区的工作方向和工作任务要围绕实现这五句话的总要求去布局和安排。现在看来，虽然改革试验任务在五个方面都有涉及，但是还不够平衡，有的方面力度大一点、任务重一点、安排多一点，但有的方面部署安排少了一点。同时，改革试验任务也要随着农村改革发展的需要进行调整，跟目前正在做的、想做的事情衔接起来。比如，脱贫攻坚、农村人居环境整治等。体制机制创新怎么和这些工作衔接好，如何通过体制机制解决好老百姓关心的这些问题，都需要认真研究。

　　二是探索程度应该更深一点。农村发展面临很多深层次的矛盾，有的找到了答案，有的还没有完全破题。改革试验就是要瞄准那些突出问题进行探索，就是要针对阻碍发展的体制机制障碍寻找解决方案，把这些痛点解决了，就能解决老百姓关切的问题。因为是封闭试验，试错了也不要紧，还可以优化调整。在这种情况下，农村现在有些问题，一时半会还不能完全看得准，尤其是涉及农村产权制度、乡村社会治理制度、农产品价格形成机制、农村金融体制等问题，都是喊了多少年但进展离要求仍有差距的问题。要在这些方面做更深的探索，需要给试验区创造条件。最近发改委、商务部发布了《市场准入负面清单(2018年版)》，试验区工作也可以参照这个做法，只要是符合方向的，该授权的就授权，要容忍基层去试。调动试验区的积极性，这是一个很重要的点。

　　三是工作的力度要更大一点。尤其是要重视试验区工作队伍的能力建设，这是农村改革的有生力量。要使这些同志有责任感，也要有荣誉感，能够使他们的积极性得到更好地发挥。中央要求建设“一懂两爱”的农村工作队伍，他们是重要的组成部分。各级党委和政府都应该关心试验区工作队伍，尤其是农业农村主管部门要加强对他们的支持，充分调动他们的积极性，更好地来推进工作。

　　《农村工作通讯》：从1987年设立到现在，农村改革试验区已经过了三十多年，请您谈一谈对这项工作下一步的希望，对于从事试验区的同志您有何寄语?

　　陈晓华：中央要求将改革进行到底，改革永远在路上，这就需要一茬接着一茬干，不断地深入探索，不断地取得新成就。农村改革试验区的工作要在发展中创新，在创新中发展，要不断地去总结经验，不断完善工作的方式方法。结合个人的一些思考和工作体会，我就做好农村改革试验区工作提几点建议。

　　一是增强前瞻性。试验区的工作部署安排、工作指导、改革试验任务推进需要适当超前，要先行先试，体现一个“先”字。试验区不是简单地完成安排的一些试验任务，而是要通过研究这些改革的演进历程，对改革进程形成预判。这就需要我们加强对理论的研究，加强对改革规律性的认识和把握。只有了解和认识到这些规律性，才可能做一些相应的考虑和安排。

　　二是增强协调性。现在农村领域试验、示范的改革安排很多，到基层一看，很多挂了国家级的牌子。不管是安排制度层面改革、建设领域改革，还是进行社会试验，这些工作本身都要融入经济社会发展大局中，这样才能使我们的改革任务更好地与发展目标相匹配。我们在设计改革试验方案的时候，除了提出规定动作，还要允许试验区搞些自选动作。这些自选动作可以很好地与当地的建设发展结合起来。比如，开展农村人居环境整治三年行动，怎样建立村庄公共基础设施管护机制?怎么发挥好村民自治的作用?怎么调动村民参与村庄公共事务管理积极性?不能搞成“干部在干，群众在看”。本来应当是一个引导农民通过自己的劳动来创造美好生活的过程，如果我们搞包办，那么是很失败的。怎么调动农民积极性，这本身就是一个难题。我们的改革怎么和这些现实问题结合好，要允许试验区在这方面做一些探索。

　　三是要增强综合性。就是要更好地发挥联席会议作用，形成工作合力。尤其是在机构改革后，党的农村工作部门和政府的农业部门统筹起来了，怎么来发挥好这方面的力量、加强合作，这些都是我们工作层面要考虑的。

　　随着农村的改革发展，随着乡村振兴的深入推进，农村改革试验区工作的作用和意义会越来越明显。希望从事这项工作的同志要以习近平总书记在庆祝改革开放四十周年大会上的重要讲话精神为根本遵循，增强责任感和使命感，始终坚持解放思想、实事求是，不断开拓进取，不断增强自己的能力、提高自己的水平，推动试验区工作发挥更大作用。我相信有中央的重视，有农业农村部党组的直接领导，有各个部门的配合，更重要的是有基层干部和农民群众的创造，试验区工作一定能取得越来越明显的成效。