在我国边远牧区及边境线上，游牧民饱受自然灾害侵袭，成为贫困的弱势群体。西藏游牧民定居工程采取了半定居模式，既改善游牧民生活条件，又不改变转场放牧的生产方式，传承和延续草原游牧文化，是游牧民生产和生活方式的一场深刻变革。国家发改委农经司原副司长方言的这篇来自基层的调查报告值得一读。

　　西北部广袤的草原上，居住着约1700万牧民，其中90%为少数民族，以畜牧业为生。我国1.2万公里的陆地边境线上还有54个牧业县和200多万游牧民，他们承担着守边固土、维护边疆稳定和国家领土完整的重任。进入新世纪，党中央提出“统筹城乡经济社会发展”方略，把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，通过对游牧民实施定居安置工程，让游牧民的生活面貌发生了巨大变化，一些牧区县已经摘掉了贫困的帽子，游牧民和全国人民一起走在奔小康的路上。

　　我经历的：游牧民定居工程从无到有

　　千百年来，游牧民族逐水草而居，居无定所，受到严酷的生存环境的困扰。新中国成立前，我国北部和西部草原上有1000多万藏、蒙、哈萨克、柯尔克孜、裕固、塔吉克等少数民族游牧牧民。新中国成立后，国家高度重视牧区经济社会发展，内蒙古、新疆等大部分游牧民实施了定居安置，部分游牧民已经转为定居放牧或直接转为农业生产。到2000年游牧民已减少至约45万户。但是这部分游牧民多分散在青藏高原、新疆、内蒙古边远牧区及边境线上，自然条件极其恶劣，饱受自然灾害侵袭，牲畜处于秋肥春饿死状态，收入水平、生活水平大大低于当地周边牧民，成为贫困的弱势群体。

　　2001年，根据中央第四次西藏工作会议精神，原国家发展计划委员会启动了西藏游牧民定居工程。鉴于以往生态移民搬迁有过“搬得出、定不下、稳不住”的教训，此次采取了冬春舍饲、夏秋游牧的半定居模式，青壮年牧民夏秋转场放牧，老人、儿童不再随同转场放牧，既改善游牧民生活条件，解决就医、上学、防灾减灾等问题，又不改变转场放牧的生产方式，传承和延续草原游牧文化。西藏的试点取得了较好成效，在当地产生了积极、深远的社会影响。2008年11月，游牧民定居工程由试点阶段转为全面启动，建设范围由西藏、甘肃甘南藏族自治州扩大至青海、四川、云南、内蒙古、新疆7省区。

　　从游牧到定居，是游牧民生产和生活方式的一场深刻变革，也是一个复杂的系统工程。40多万户游牧民零散分布在青藏高原藏区、新疆边远牧区和边境线上，自然资源、民族、宗教、生产方式、生活习俗差异很大，采取何种定居方式既能改善游牧民生活条件，又能传承和延续草原游牧文化，都需要认真研究，一旦出现失误，不仅国家资金打了水漂，而且不利于边疆稳定。2008年开始，国家发展改革委派笔者和相关同志陆续去西藏、云南、甘肃、新疆等省进行实地调研。

　　调研中我们发现，国家在2008年底至2009年初下达的9万多户定居房及配套设施建设任务和23亿元资金，省(区)间的推进程度不均衡。一是由于项目建设地点分散、自然条件恶劣，二是新开展项目的省区对定居点布局和建设内容的设置没有完全理解，还是照搬以往生态移民的模式。三是希望国家提高补助标准，怕先干了吃亏。

　　针对项目中的问题，我们在四川甘孜藏族自治州康定县召开了全国游牧民定居工程现场会。会期正值9月中旬，当地气温已降至初冬，空气稀薄，天上飘着雪花，折多山上一片银色。笔者和时任四川省发展改革委副主任的曲木史哈同志(现任四川省委常委)及40多名各省区同志一下飞机，就直接到了塔公草原江巴村的现场。幸好村里有几位复员军人会说汉语，我们向牧民详细了解建材供应、成本支出、建筑面积、收入来源、贷款偿还等情况，也亲眼所见破旧不堪的帐篷里游牧民用雨伞给新生婴儿遮风的情景。

　　会议一致赞同采取“大分散、小集中”为主的游牧民定居点布局，根据周边草场承载力确定定居点规模;采取冬春舍饲、夏秋游牧的半定居模式，既符合青藏高原和边境特点的实际情况，又兼顾了改善生活条件与传承延续草原游牧文化。对于部分旅游开发景区、生态功能核心区等需要整体搬迁的游牧户，根据实际情况并入周边村落或集中安置。

　　2010年发生的两次灾情，是对游牧民定居工程效果的验证。一次是2010年初新疆北疆遭受60年不遇的特大风雪灾害，而定居点有牲畜棚圈、储草棚等配套设施，减少了牲畜死亡，发挥了重要减灾作用，得到中央领导的充分肯定。据阿勒泰地区反映，在此次特大雪灾中，死亡牲畜万余头，而周边国家死亡牲畜高达400万头，如果没有游牧民定居工程，遭遇这样的雪灾很多牧民家庭都将一夜返贫。另一次是2010年4月青海玉树发生了7级地震，大部分建筑在地震中倒塌，多人被埋，约2600多人遇难。游牧民定居点由于前期进行了地质勘察，严格按照建筑标准，实施施工监管，80%以上的定居房在地震中完好，其余的定居房虽有裂缝但未造成人员伤亡。地震后，当地游牧民要求建定居房的热情空前高涨，青海省政府也把定居房建设作为灾后重建三件大事之一。

　　项目省区的工作热情使得工程进度大大加快，随之而来的是定居户数不断增加，特别是新疆提出扩大范围和增加附属设施，给规划编制工作和资金协调带来很大压力，尽快锁定定居户数和建设任务成为当务之急。我们对省区的要求进行了认真研究，一方面请新疆再次进行摸底调查，另一方面结合起草会议文件再赴新疆调研。笔者和时任农业部畜牧业司副司长杨振海(现任畜牧兽医局局长)以及其他同志分别去了帕米尔高原的塔什库尔干县、克孜勒苏柯尔克孜自治州和阿勒泰地区。依据牧民现有生活状态为划分标准，确定了户数，这样做防止了定居户之间的攀比，保证了财政资金使用的公平性。经过近一年的反复核实，最终与各省商定以2008年底游牧民户数为准，并以此确定了建设规模和配套设施。扣除2010年底已完成定居任务的16.8万户，纳入《全国游牧民定居工程建设规划(2011-2015)》的为24.6万户，115万人。鉴于全国开展保障房建设后建材价格上涨幅度较大，国家对每户补贴由2.5万元提高至3万元，配套设施中根据藏区和新疆的情况增加了饲草基地和青稞基地，以解决冬季防灾和人口集中后的口粮消费。

　　《全国游牧民定居工程建设规划》于2012年5月20日由国务院常务会审议通过。原定2015年完成的建设任务，于2013年底提前全部完成，使百万游牧民群众提前搬进新居，安稳越冬。项目省区一致认为，游牧民定居工程是解决当前游牧民无法享受现代文明成果这个突出矛盾的雪中送炭工程;是使游牧民由四季游牧向冬春舍饲、夏秋放牧的生活方式转变的桥梁工程;是兼顾牧民生产生活条件改善、生产发展和保持草原游牧文化传承的德政工程。2008-2013年国家共下达游牧民定居工程资金120多亿元，加上各地援疆援藏资金和省区财政多方筹措，以及银行信贷等，共投入资金约180亿元。

　　我感受到：一个个定居房奠定了游牧民脱贫的基础

　　随着游牧民定居点建设，省区内道路、电力、通讯、人畜饮水等相关项目一一接入，极大地改善了牧民生产生活条件，解决了牧区最重要最迫切的居住难、行路难、用电难、吃水难、通讯难、上学难、看病难等民生问题，使广大牧民充分享受交通、供电、供水、通讯、教育、医疗、文化娱乐等方面的公共资源和公共服务，提高了牧区社会发育程度和牧民素质;同时，也促进了牧区的生态保护和发展方式的转型。

　　四川甘孜藏族自治州在项目实施期(2009-2013年)安置了游牧民4万多户，减少贫困人口4万多人，贫困率由30%降至23%，有力地支持了扶贫工作。游牧民集中安置的塔公镇，牧民可支配收入由2300元增至6300元。随着公共基础设施的改善，一批批新式藏式民居的落成，带动了当地的家庭旅游，减轻了周边草原的压力，旅游收入已成为当地牧民的主要收入来源，2017年牧民收入达到12500元，已达到了本省农民人均收入水平，实现了“定得下、稳得住、能发展”。

　　甘肃甘南藏族自治州在2009-2013年间，全州建设定居点170余个，建成住宅1.45万套，使近7.3万人实现定居，配套建设了村巷道140公里，人畜饮水管189.2公里，架设农电线路462.8公里，新建和改建学校，配套建设卫生院、敬老院和村委会，同时配套建设了青稞基地、牛羊育肥小区和1万多座牲畜暖棚，有效转移天然草场116.5万个超载的羊单位，减轻了天然草原压力，提高了抗灾能力。全州农牧民可支配收入增长了70%，贫困率由35%降至30%，减贫人口2万多人，其中大部分是游牧民。

　　在定居户集中的玛曲、碌曲县，2017年牧民收入已达到8200多元，比2009年增加了1.7倍，达到了全省农民人均收入水平。碌曲县尕秀村在游牧民定居后，成立了牦牛养殖合作社，2016年在县农信社的支持下，在定居点基础上建立了自驾游营地，经过几年运营，现已是远近闻名的生态旅游第一藏寨。留在定居点的老人成为清洁工，也在为州里打造全域无垃圾生态旅游区尽绵薄之力。新疆在实施游牧民定居工程的同时开展教育扶贫，克孜勒苏柯尔克孜州从小学生入手，用“小手牵大手、走出大山”，逐步实现牧民转产转业，阻隔贫困的代际传递。

　　我总结出：调研工作深入细致方能保政策周全

　　游牧民定居工程在牧区得到广泛好评，社会各方对此也高度关注。在2010-2012年两会期间，人大代表、政协委员针对游牧民定居提出了几十份建议和提案，一些从事民族宗教文化研究的委员也提出过疑虑。其中来自云南大学的全国政协委员杨先明同志担心地方不顾牧民意愿，强制推行牧区“城镇化”;担心建房加重牧民负担，担心牧民的宗教需求和游牧传统文化传承等等，建议国家部委和地方政府谨慎决策。从提案中可以看出，杨先明委员对民族宗教问题有较深研究，他的提案有一定的代表性，他所担心的问题我们在项目前期调研时都研究过。笔者即与他直接沟通，向他介绍了这项工程从试点到推开的过程，详细解释了以改善游牧民越冬居住条件的半定居模式，对牧民亲朋好友邻里间借贷和相互帮衬，并对村里公共设施等他担心的问题逐一做了解释。杨先明委员对答复非常满意，连说了三个没想到：没想到你在牧区做过这么深入的调研，没想到发展改革委工作这么细致，没想到国家政策这么周全。

　　2013年2月，时任总理温家宝来国家发展改革委视察工作，笔者请总理在游牧民定居规划上签字，并简要汇报游牧民定居工程进展情况，总理看着四川游牧民定居画册感慨地说，真是大变样了。国际妇女儿童组织去甘孜、阿坝看过，感动得不得了，他们完全没有想到。

　　时光荏苒，一晃过去了10年。今年7月，借在甘肃开会之机，笔者再次踏上甘南草原，享受了交通基础设施带来的便捷，3个多小时就到达合作市。公路边坐落着整齐的民居和牧民办的民宿，远处是牲畜的棚圈和暖房，与当年游牧民四处漏风的帐篷形成鲜明的反差。回想当年在高原、边境调研路上的辛苦，回想甘孜现场会几十名同志中已有两名同志把生命留在了牧区，真是感慨万千。客观地看，国家给了西部牧区很大支持，但是要摆脱贫困，靠的是当地的干部和牧民群众，他们用勤劳的双手改变着家乡面貌和自己的命运，从生态保护入手，逐渐把绿水青山变为金山银山。

　　(作者系国家发展改革委农村经济司原副司长)