我国农业农村社会经济管理(简称“农政”)涉及到多家非农政机构，需要在部门之间通力合作，以利解决某些重大基础性问题。从观察看，由于多种原因，我国目前跨部门协调机制并未很好实现这个目标，农政领域存在“三不管”问题。这里分别从行政、地政与财政三个关联方面扼要做几点讨论。

　　我国行政管理体制与农政之间存在不相适应情形

　　经过几十年改革开放，我国农业从业人员大幅度减少，城乡人口布局发生重大变化，现有城乡行政区划制度已经不适应国民经济发展的要求，也不利于完善农政。谁是农民，哪一类居民点是城市，说清楚比不说清楚好。概念不清，就没有标准，就会使政策指向性失准，产生行政低效率。在农政实践中，政府支农资金的一部分不免给了与农业已无瓜葛人群;有的支农项目其实部署在城市，还有的农业综合园区建设其实是城市建设或城市功能区的延伸;有的小型村庄按类似城市标准安排公共服务投入，造成了很大浪费。进一步，因为区划概念问题，一些反映国民经济基本结构的数据难免失真，例如，中国的城市化率可能被低估，因为我国一些大的村级居民点或其连片区域已经与农业无关，实际上是新崛起的小城市;中国城乡居民收入差距也可能被高估，因为大量所谓集体经济组织成员实际上是低收入的城市居民，而一些城市居民却是规模化农业经营者。

　　建立更合理的城乡区划制度，要借鉴发达国家好的做法。美国不同机构出于高效施政的需要，对美国农村做出了约9种以上的定义，以适应不同的农政目标。我国需要研究更合理的城乡区划办法，也需要对农民做出更合理的类别定义。按发达国家的经验，以主要按居民点的人口规模为标准区分城乡更为合理。做好这项工作，涉及城乡建设、人口管理、国土资源及统计等多个部门，单靠农业农村主管机构难免力不从心。根据我国国情，可以考虑补充建立“县辖市”制度，即将设区的市与不设区的小市分开，前者归中央或下级行政区直辖，后者由县级行政区管辖。目前我国县级行政区平均规模过小，政府行政成本过高，可以考虑大规模合并县级行政区，并将其直接归省级行政区直辖，与一般设区市并列，不再实行“市辖县”制度。将连片建成区的人口总量超过1万人的居民点法定为“县辖市”，但国家政策应引导县辖市的市区人口规模向3万人以上发展。发展这样的小城市，是我国实现城乡融合发展的关键所在。

　　我国地政体制与农政之间也有需要改善衔接的地方

　　我国土地规划管理体制与政策(地政)有诸多不利于农业发展的情形。按有关部门的正式说法，我国有世界上最严格的包括农用地管理在内的土地管理制度，但实际上我国地政改善的余地还很大;有些方面的改革还显得很急迫。按城市建成区的土地利用总量做平均计算，我国城市建设用地的利用效率(单位土地面积的GDP产出)显著低于发达国家;如果单算我国城市建成区工商用地总量的GDP产出，效率更低，这说明我国农地保护成绩不大，因为城市化用地效率低意味着多占了农地。令人奇怪的是，城市土地利用效率很低，但城市居民的住宅建设用地占建设用地的比例却显著低于发达国家，居民区用地的容积率很高。此种情形带来城市房价上涨、城市财政关系扭曲、“土地的城市化”与“人的城市化”不相匹配等一系列后果。地政领域还普遍存在政府不同机构之间互相“打架”的情形。国家发布的全国土地功能区规划，需要与地方用地规划衔接起来。地方建设用地使用中，实际可利用土地资源的概念与规划概念完全是两回事。所有这些情形给我国农政运行增添了不少困难。我国农村耕地向规模化利用方向转变相对缓慢，地租率下降难，均与地政缺陷有关。依据笔者考察及资料阅读得到的信息，按单季农业生产比较，我国农业地租率是欧洲的2~3倍，租期也比较短，对家庭农场成长十分不利。

　　解决地政难题不是没有办法，真正缺失的是解放思想与统筹协调能力。我国近150亿亩国土大略可分为限制开发用地(各类保护区)、农业开发用地与非农开发用地，其中限制开发用地的一部分可以在严格参数控制下用于农业生产。应该将国家的土地用途管理手段分为指令性参数与引导性参数，建立中央、地方和土地使用主体三者之间的权利协调系统，以稳定各类土地使用主体的土地用途预期和投资积极性。需要建立将村庄和部分道路包括在内的农业保护区，实行特别的村庄用地管理政策，在政策上彻底解决各种名目的建设活动对农用地的蚕食。我国有条件划出25~28亿亩的农业保护区。此外，主要建设用地使用权限划给地方政府，将农业保护区和其他各类保护区以外的土地的使用权限一并划给市县政府，以参数管理替代指标管理，扩大市场调节作用。我国有条件划出10亿亩左右的这类土地。从经济发达国家经验看，在管理参数设置合理的前提下，可以产生紧凑型城市建设格局，地方政府与土地开发企业并不会铺摊子乱占土地搞建设。10亿亩建设用地的一半有望成为森林和都市农业用地。

　　财政运行体制与农政目标也有诸多不协调的地方

　　从单位农地面积的财政支农水平看，我国财政支农的力度不比美国小，但效果不尽人意。第一，农政需要按产业发展规律支农，财政的做法是按各级行政区切块下拨资金。农村社会发展的财政支持需要切块，但它属于改善社会平等状况的一般性公共财政，不应该带上支农的帽子。产业扶持资金虽然也有垂直的项目，但实际运作时大多还是按块拨付。第二，财政支农的名目太多，中央加地方实施的项目保守估计在百种以上。第三，最重要的农业科技投入也存在体制性问题。30余所农业大学实际使用的经费，恐怕远超各级农政部门的农业科技推广支出。

　　农政运行的核心目标是提高我国农业竞争力，增加农业从业家庭的收入。实现这个目标，一是要让适度规模经营的家庭农场成为农业经营主体，二是要让现代农民合作社实现跨地区经营，把合作社做大、做强。家庭农场的标准要按销售额来衡量，不能以土地规模为标准，例如，以现阶段的家庭农场可以将农产品销售额达到20万元人民币为标准。小农户的转型应与财政的非农就业支持结合起来，与财政支农政策逐步脱钩。为支持巨型农民合作社发展，要改变按行政区划扶持合作社的办法，以合作社实际营销额作为财政支持的依据。农业大学系统应与政府的科技推广系统统一起来，并归口农政部门协调管理。这些变革均涉及财政运行机制的某种调整，单靠农政部门无法操作。

　　探索建立跨部门的大农政管理机制

　　目前，一方面农产品市场的对外开放度不断增加，另一方面自身农业的成本难以下降，这样的节奏值得警惕。开放是大趋势，政策选择只能是降低农业成本，提高我国农业的国际竞争力。实现这个目标需要建立“大农政”概念，以方方面面的力量集中解决农村高成本难题。

　　通过行政、地政与财政的适应性改革，支持农政效率的提高，应该成为全国综合改革的重要内容。与现有的一些办法相比，提高中央农办和全国人大在农政配套改革中的作用，可能会有更好的效果。部门起草法律文件、人大讨论表决通过的办法过于简单化，应考虑做适当改变。中央农办和全国人大农委应该掌握一定的政策研究网络，形成相对独立于部门权益的政策咨询资源。在立法实践中，综合性机构应主动联系多家涉农机构，成为某些涉农基础性法规起草的主办机构。全国人大农委如能按这个思路发挥作用，对我国立法制度改革将具有深远意义。

　　(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)