通过制定乡村振兴促进法，可以将行之有效的乡村振兴政策法定化，以加强制度供给，加快各类资源要素向农业农村倾斜。充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，确保各项投入和措施落实到位，是乡村振兴立法的题中之义。

　　立法背景

　　当前，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而这种不平衡不充分在农业农村发展上主要体现为以下方面：

　　乡村“空心化”和老龄化现象比较普遍。由于市场机制的作用与城乡二元体制的运行惯性的相互影响，农村资源要素向城市集聚，大量人口向城市流动。在广大中西部地区，大量青壮年劳动力外出，农村人口结构发生了很大变化，农业从业者人员老龄化现象日益突出。据统计，当前农业从业人员约为2.15亿，较2000年减少40%，平均年龄约50岁，而60岁以上的超过24%。另据统计，农村留守儿童、留守妇女、留守老人超过1.5亿人。从实际情况来看，现有的农村人口科学文化素质又远远不能适应农业农村发展的需要。

　　集体经济薄弱，资金供给不足。根据农业农村部的统计，截至2018年底，全国农村集体资产总额是4.24万亿元(不包括土地等资源性资产)，经营收益5万元以上的村19.9万个，占总数的36.5%;集体没有经营收益的“空壳村”19.5万多个，占总数的35.8%;经营收益在5万元以下的村有15.2万个，占总数的27.9%。另外，总体上农村发展水平比较低，自我积累能力有限，加上投融资渠道不畅，资金有效供给不足。

　　农村基础设施不完善，公共服务严重滞后。据统计，目前大约有3万个行政村没有通宽带，2000个左右村没有通路通电，超过45%的自然村饮用水没有经过净化处理。全国企业退休人员月均基本养老金2362元，而农村居民领取的养老金月人均只有117元，还有1.5亿农民游离于基本养老保险之外。城镇的学前教育已经普及，但全国56万个村中只有15.5万所幼儿园。这一状况亟待扭转。

　　农民增收难度日益加大。虽然城乡居民收入差距在不断缩小，但农民收入的增加主要不依靠农业农村，而是高度依赖于农业农村之外的城市产业支撑。长期来看，这种增收模式具有不可持续性，由于农村没有坚实的产业支撑，缺乏足够的就业岗位，很容易造成农村的衰落和凋敝。

　　城乡发展不平衡已经成为制约我国社会主义现代化发展的短板，迫切需要实施乡村振兴战略，缩小城乡区域发展差距和居民基本生活水平差距，实现城乡基本公共服务均等化，促进乡村全面发展。自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，2018年中央一号文件提出制定乡村振兴法，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。2018年7月，全国人大常委会启动了乡村振兴法的立法程序，制定乡村振兴促进法成为立法机关的一项重要工作。

　　立法定位

　　立法初期，为了保障乡村振兴战略的有效实施，应当明确乡村振兴促进法的立法定位。

　　乡村振兴促进法应当定位为涉农法律体系的基本法。乡村振兴战略是一个内涵丰富的综合性大战略。乡村振兴不仅指产业的振兴，而且还包括生态振兴、文化振兴和组织振兴。我国现有的涉农法律体系虽然已经形成，但涵盖范围以农业为主，颁行多年的农业法是以农业和农村经济为调整对象的法律，而涉及乡村发展的其他方面的立法则处于空白状态，现行有效的农业法还不能称为“三农”领域的基本法。因此，需要制定一部在“三农”领域发挥引领作用的基本法。将乡村振兴促进法定位为涉农领域的基本法，对于推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，具有重要的现实意义。

　　乡村振兴促进法是促进城乡融合发展的法律。新中国成立以来，城乡不平等的制度安排给乡村发展造成了负面影响，生产要素从乡村向城市的单向流动，导致城乡发展的不平衡。我国现有的法律体系仍然以城市为主导而忽视了城乡的平等性。因此，乡村振兴促进法要从城乡平等出发，建立促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置的法律制度，为农业农村发展提供全方位、系统、稳定的制度保障。

　　乡村振兴促进法是促进农业农村优先发展的法律。实施乡村振兴战略，从产业振兴、文化发展、组织振兴到人居环境改善，都需要投入大量的资金。然而，农业投入、农村金融支持、农业补贴等重要的支持保护措施尚无专门立法，有关规定散见于法律法规及大量文件中，而且这些措施不仅“少”，还比较“虚”，鼓励性、倡导性条文多，刚性规定较少，随之也带来了文件和法律对有关部门和地方政府约束“软”的问题。总体来看，现行涉农法律体系对农业农村优先发展理念的体现力较弱，与实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的现实要求尚有差距。鉴于此，乡村振兴促进法应当促进农业农村优先发展，将近年来行之有效的具体政策上升为法律，在人、财、物等方面优先保障农业农村发展，特别是财政支农投入方面要作出刚性规定，并明确相应的法律责任，优先保证农业农村领域的支出，并建立行之有效的监督机制。

　　立法模式选择

　　乡村振兴促进法的立法模式整体上有两种：第一种为内容全面、详尽、高度综合性的“法典型立法”模式;第二种为内容不太精细、查漏补缺、与其他法律协同发挥作用、具有基础性地位的“框架型立法”模式。

　　“法典型立法”模式和“框架型立法”模式各有特色，关键是要看立法时机是否合适，特别是与经济社会发展的条件是否相适应。从实际情况出发，乡村振兴促进法应当选择“框架型立法”模式。首先，我国现阶段涉农法律体系已经基本建立，有些制度已经在农业法或是颁布的单行法中作出规定，比如农村土地承包制度、农产品质量安全等，没有必要在乡村振兴促进法中再进行细化。为了避免重复立法，合理利用有限的立法资源，可对其他立法已经明确规定的内容，采用引致的立法技术，而对于规定不明确，基于其在乡村振兴中的重要程度，又需要进一步完善的制度，可作出相应的原则性规定，比如农村集体经济组织。其次，乡村振兴是一个动态发展的过程，有明确的时间路线，农业农村在经济发展不同阶段所呈现的主要问题也不相同，而且乡村由于资源禀赋、地理位置等差异所存在的问题也是各具特色，虽然目前省级层面的乡村振兴战略规划已经陆续颁布，但颁布时间太短，很多制度有待在实践中进一步完善。因此，客观条件决定现阶段乡村振兴促进法难以全面细致，需要概括性或是原则性规定，为实践探索和立法完善预留必要的空间。

　　(作者单位：农业农村部管理干部学院农业法律研究中心)