党的十八大以来，中央对深化农村土地制度改革作出一系列重大决策部署。按照中央的部署要求，2015年，有关部门经全国人大授权启动了新一轮农村土地制度改革试点。4年来，包括农村集体经营性建设用地入市改革在内的改革试点取得积极进展，初步完善了工作制度和政策体系。其中，农村集体经营性建设用地入市试点效果最为明显，在集体建设用地的取得制度、用途管制制度、利用规划管理制度等方面形成了一批可复制、可推广的经验成果，建立了入市交易规则及制度体系。但仍存在一些焦点难点问题，比如入市范围怎么限定、入市方式如何选择、入市收益如何分配以及入市土地如何利用等，需要通过进一步深化改革来破解。

　　入市范围的限定问题

　　中央试点《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》对农村集体经营性建设用地范围的规定是：“存量农村建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。”对此，各界存在不同的理解。主要观点有三种，一种认为，可入市土地只有现状集体建设用地中符合“两规”的经营性用地;另一种认为，可入市土地是在存量集体经营性建设用地总规模控制下，符合“两规”的集体经营性建设用地，包括可直接就地入市的用地和可调整入市的用地;还有一种认为，可入市土地是在存量集体建设用地总规模控制下，依据“两规”确定的集体经营性建设用地。从各地试点情况看，基本是援引中央文件的表述，态度并不明朗。不同的范围界定带来实际可入市土地数量的巨大差异，比如根据第一种观点理解，贵州湄潭摸底存量农村集体建设用地中既符合土地利用总体规划和城乡规划，现状用途又为经营性质的集体建设用地仅有4000多亩，浙江德清摸底符合“两规”的集体经营性建设用地共1881宗，10691亩，而江苏武进则拥有11万亩存量工业用途集体建设用地，地区差异巨大。而根据第三种观点理解，贵州湄潭在存量集体建设用地总规模控制下，依据“两规”确定的可入市集体经营性建设用地粗略统计为2万亩，相似情况在四川成都郫都区等试点地区同样存在。

　　笔者赞成最后一种观点，对集体建设用地入市“存量”的范围限制并不能理解为对土地现有用途的限制，而只是意味着对“存量集体建设用地”总规模的控制，即不能增加农村建设用地的总规模。进而言之，不能排除依据规划将农用地转用后入市的情形。出于规划实施和用地布局调整的需要，将部分建设用地复垦，同时将部分非建设用地调整为建设用地，即“土地增减挂钩”，均应在试点允许的范围内。依此类推，由于宅基地在用地管理类型上也属于建设用地，在农村土地整治中，依据规划将节余的宅基地调整为集体建设用地，或者将节约的宅基地复垦后，以建设用地指标的方式入市，也应属于试点探索的范围。从目前很多试点地区特别是中西部地区的情况看，入市交易的集体建设用地，大部分是通过村庄整治尤其是闲置宅基地、废弃地等的整理之后节余出来的建设用地。比如，四川成都郫都区红光镇白云村将以往土地综合整治项目腾退的闲置宅基地，通过村内区位小范围调整后入市，实现集中供地300多亩;贵州湄潭结合当地农村宅基地通常兼具居住与小商铺、小旅馆的功能，开展了宅基地分割登记入市，在保障居住的前提下，允许将多余部分作为集体经营性建设用地入市。上述操作，可以从根本上改变当前城乡建设用地增减挂钩中节余建设用地指标的使用方式，从主要采用征地方式转变为集体建设用地直接入市，农民可以更好地分享土地发展权。总之，无论是从“建立城乡统一的建设用地市场”的要求，还是从征地、集体经营性建设用地、宅基地改革的系统性和协调性来说，均不应将集体经营性建设用地入市的范围限定为已有的存量经营性建设用地，而应在入市范围的界定上采用较宽范围的理解，在坚持农村建设用地总量不突破的前提下，无论其现状用途如何，均可以纳入入市范围，通过统一规划，合理调整用地结构布局，充分释放集体土地资源潜力，促进农村发展和农民增收。

　　入市方式的选择问题

　　由于农村集体建设用地入市是新生事物，目前尚没有可供借鉴的成熟范例，试点地区大多要求参照国有建设用地交易制度，通过交易市场以公开“招标、拍卖、挂牌”(以下简称“招拍挂”)的方式入市。比如，广东南海、浙江德清等地将当地集体建设用地统一纳入农村集体资产交易中心(平台)交易，通过公开“招拍挂”途径，对农村集体建设用地出让、租赁、转租等行为实行统一交易、管理和监督。也有一些地区部分土地采用协议出让(出租、入股)入市方式。比如，河南长垣一集体经济组织对5宗共46.5亩集体建设用地，采用协议出让的方式入市交易。浙江德清除公开“招拍挂”交易方式外，考虑到部分地块已有使用者的现实情况，兼顾原土地使用者和所有者的利益，也允许“协议”方式出让。

　　公开“招拍挂”是国有土地有偿出让的方式。国家出于保护国有资产的目的，严格采用公开“招拍挂”形式。大多数人认为，通过公开交易平台以“招拍挂”方式出让土地，可以保证入市过程的公开公正透明，防止入市主体对农村集体资产暗箱操作、随意处置，有助于实现集体建设用地与国有建设用地同权同价的初衷。而协议出让中，土地供求双方是通过直接协商最终达成交易，即使在已建立相应农村产权交易平台的地方，交易双方也多是私下已经谈好，只是通过产权交易平台走一下程序而已。对此，难免会有疑问，缺少了地方国土部门的公开“招拍挂”环节，还能保障同权同价吗?实践中，重庆等地开展了有益探索，对通过“协议”出让方式入市的农村集体建设用地提供鉴证公告服务，详细记录每宗入市土地的交易主体、交易方式、交易价格、土地使用权出让期限、支付方式、交易用途等事项。鉴证公告将入市行为置于公众监督之下，一定程度上避免了土地使用双方的暗箱操作，也同样可以实现农村集体建设用地与国有建设用地的同权同价。

　　公开“招拍挂”和“协议”出让方式各有不同适用范围，对政府的要求也不同。从两种方式的适用性看，在经济发展水平和城市化程度高的发达地区，特别是大城市的城乡结合部，集体建设用地存量大，用地需求也旺盛，符合规划和用途管制的土地也较多，可以采取公开“招拍挂”的方式入市。在一些经济发展水平落后、城镇化水平不高的欠发达地区和偏远农村，集体建设用地存量小，用地需求不足，可能几乎找不到适合的竞买主体，如果不采取协议出让入市方式，集体建设用地可能没有入市机会。从两种方式对政府的要求看，协议出让方式只需政府做好规划，指导和协助集体建设用地入市，完善集体建设用地入市交易管理制度。而公开“招拍挂”不仅需要政府指导和协助，更多是政府要参与实际运作，离开政府很难实施，因此政府面临的责任和社会风险也较大。

　　考虑到我国农村地区历史、文化差异巨大，同时我国农村实行的又是村民自治制度，因此，以什么方式入市，要充分考虑各地实际情况，与当地的村民自治制度和村规民约有效结合，由农民集体自愿决定。同时，为了保证规范性和普适性，入市方式特别是决策程序应当遵循村民自治法等法规，纳入村级民主管理和村民会议内容，一事一议，以保证公正透明，确保农民集体的决策权。笔者认为，两类入市方式都是利用市场手段配置资源的形式，各有不同的作用和适用范围，因而两者是可以互为补充有机统一的，都可以作为农村集体建设用地入市可行的方式选择。具体选择何种入市方式，应由农民集体自主决定，政府的主要作用是做好管理和服务，为农民集体建设用地入市流转增加出口，实现好、维护好、发展好农民土地权益，使广大农民有更多获得感。

　　入市收益的分配问题

　　中央试点方案要求，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，这为收益主体的确定指明了方向，但在实践层面如何形成农村集体建设用地入市收益分配的操作办法，仍需进一步明确。焦点问题有三方面，一是如何合理确定入市收益在政府与农民集体之间的分配比例问题，二是如何实现不同农民集体经济组织之间入市收益大体平衡问题，三是如何实现入市收益在农民集体经济组织内部合理分配问题。前两个解决的是集体土地所有者和政府之间，以及政府所获收益在全社会再分配的关系，后一个解决的是集体经济组织与其成员之间的分配关系。

　　政府与农民集体经济组织之间的入市收益分配问题，除关系到政府能否获得可持续财税收入外，还关系到土地征收转用与集体土地入市取得的增值收益在国家和集体之间分享比例能否大体平衡，以及不同集体经济组织之间土地收益能否公平分配。按照中央试点方案，土地增值收益调节金征收比例按土地入市收入扣除取得成本和土地开发支出后净收益的20%～50%确定。从各地试点情况看，大多数试点地区采用按照土地增值收益(土地成交总价款)的一定比例征收调节金，比如，上海松江按最高的50%比例征收调节金，即使这样，扣除成本后集体经济组织获得收益仍明显高于征地获得的收益，难以实现征地和入市之间收益的“大体平衡”的改革初衷。还有部分试点制定了“按类别、有级差”的调节金收取办法，如浙江德清对县城规划区内、县城规划区外乡镇规划区内、乡镇规划区外的工业用地分别按24%、20%、16%的比例收取调节金，商业用地分别按48%、40%、32%的比例收取调节金。以此推动实现不同区位、不同用途土地入市收益的大体平衡目标。

　　对于土地增值收益在国家与集体之间合理分配问题，笔者认为，应该以实现农村集体建设用地入市和土地征收制度改革的良性互动为抓手，从各地实际出发，综合考虑形成土地增值收益的因素，确定调节金合理征收比例。既要通过入市改革增加农民土地收益，又要防止农民收益过快增长对土地征收带来冲击。对此，需要把握两条原则，一是有助于实现国有和集体土地同地同权，二是实现土地征收与集体建设用地入市增值收益大体平衡。实践中，浙江德清的探索值得借鉴。浙江德清先按照国有建设用地出让收入扣除征地补偿安置费用及土地开发支出等成本后，计算近年来土地征收产生的平均土地增值收益。再按照集体经营性建设用地入市扣除取得成本和开发成本，计算已入市土地平均增值收益。然后对两者结果进行对比和统筹分析，测算出调节金收取标准。按照这一办法测算，德清前期入市的66宗集体建设用地，征收调节金后，集体和农民所得约为20万元/亩，而当地土地征收补偿标准约为21万元/亩，基本实现了两者的大体平衡。这也表明，按16%～48%的比例征收调节金是合适的。

　　不同农民集体经济组织之间入市收益如何平衡，是试点探索中发现的新问题。由于农村集体建设用地分属不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同，带来入市收益差异较大。特别是异地调整入市中，存在大部分入市增值收益被建新区获取，复垦区难以得到合理的土地增值收益，造成集体经济组织之间巨大的利益失衡，引发社会矛盾，需要引起重视。实践中，对于因规划用途、交通区位等不同带来的入市收益差异，浙江德清、上海松江等地的探索值得借鉴。浙江德清探索经济发达的集体经济组织与欠发达的集体经济组织共同组建土地股份合作社，按照“明确所有权、保留发展权、统一使用权”的原则，实行使用权共同入市、收益按份分配。上海松江以镇级统筹方式，将农民承包地、集体建设用地及其他集体产权等确权作价入股，在此基础上，明确入市收益以资本金形式注入镇集体资产，以股权增值方式追加量化为成员股份，年终按股分红，以此消除镇内不同区位、不同用途土地入市土地收益差异。上述两地做法初步找到了不同集体经济组织之间入市收益的平衡途径，有利于公平保障土地发展权，具有较强的可操作性，也为异地调整入市中复垦区和建新区双方探索土地增值收益合理分配模式提供了新思路，对于顺利推进集体建设用地入市意义重大。比如说，复垦区和建新区集体经济组织可以采取股份合作的方式，共同参与集体建设用地入市，使得真正拥有存量建设用地的村庄具有更多、更长远的收益，促进各集体经济组织均衡发展。

　　入市收益在农民集体经济组织内部分配关系到集体内部各主体利益公平以及农村经济社会发展，处理不好，会影响农村和谐稳定。从试点情况看，对于土地增值收益在集体经济组织和农户个人之间的分配，各地存在较大差异，欠发达地区倾向于农民多分，发达地区倾向于集体多留。比如，贵州湄潭、山西泽州等地规定集体经济组织成员分配不得少于净收益的50%和70%。而上海松江、浙江德清等地则将入市收益以股权增值方式追加量化成员股权，常州武进的西墅村则将入市收益统一使用，一部分购置商铺获取租金收入，另一部分存入银行获取利息收入。总的来看，集体留存比例与集体经济组织民主管理能力成正比。这既与经济发展水平有关，也与集体产权是否清晰、管理制度是否完善有着直接的关系。集体经济发展越好、集体经济组织管理能力越强的地区，入市收益集体留存比例就越高。

　　入市收益在农民集体内部分配问题本质是农民集体自治问题，入市获取的土地收益理应由集体经济组织全体成员共享，具体的分配比例、方式和资金使用情况应由农民集体自主决定。故此，笔者认为，充分尊重农民的自主权，由农民集体自主决定收益分配，是实现集体土地收益的合理分配、确保改革真正惠及广大农民的重要保障。同时，考虑到当前村民自治和民主管理能力良莠不齐的现状，一方面，政府可根据需要对集体收益的分配管理作出适当的指导和规范，重点是防范个别基层干部或者其他强势群体对收益的不当控制和以权谋私，以及可能出现的短视行为，保障农民利益不受侵害。另一方面，要加紧培育农村集体经济组织，健全决策机制，完善管理能力，以此来推动分配关系的进一步完善。

　　入市土地的有效利用问题

　　农村集体建设用地存量巨大。据有关统计，截至2014年底，我国农村集体建设用地面积达3.1亿亩，其中经营性建设用地面积 4200万亩，约占集体建设用地的13.3%。如此大规模的建设用地开发利用，需要和城镇化、乡村振兴等大战略一起系统谋划、统筹考虑。这一问题以前改革中未得到足够重视，造成当前大量的集体建设用地处于法律的灰色地带，利用效率低下。本轮改革应该是理顺各种制度安排的有利契机，但是，如何更好地促使农村土地制度改革与农村土地有效利用、与城镇化和乡村振兴相协调，目前尚未形成十分成熟的方案。笔者认为，在城镇化和乡村振兴战略大背景下推进农村集体建设用地改革，有两条原则要把握好：一是避免新的无序建设。一些试点中暴露出的就地入市的随意性会造成建设的无序化、碎片化。二是促进城镇化质量的提升。目前我国的城镇化质量并不算高，这次改革可以是提升城镇化质量的一次有利契机。从中央试点意见看，设计城中村土地整治入市方式可以看作就是为提升城镇化中的历史遗留问题而设计的。

　　故此，从城镇化和乡村振兴大战略出发，试点中占大头的就地入市，恐不可取。原因在于，一是分散不利于实现经济集聚，二是分散后形成大量零散建设，不利于优化城乡布局和农业规模经营，三是集体建设用地零星分散，有些不集中也很难入市。未来集体建设用地更多地需要依据人口和城乡空间布局，通过规划调整集中入市，是势所必然。从这次入市试点选择在国家新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排来看，中央也有此方面的考量。实践中，北京大兴、上海松江、四川成都等地也开展了一些有益探索。比如，北京大兴按照“减量入市、提质升级”的要求，整体腾退的7.96 万亩集体建设用地中约4万亩“还耕还绿”，其余的土地到产业引导区集中入市，只有少部分“宜绿宜农”等对环境无影响的土地可以就地入市。上海松江结合建设用地减量化工作，根据土地利用总体规划和土地整治规划，在确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量有所提高的前提下，对村庄内零星、分散的集体建设用地先复垦后，按计划调整到区域范围内的产业集中区入市。四川成都对通过土地整理取得的集体建设用地，原址符合土地利用规划、城镇建设规划和产业布局规划的，可以在原址使用;原址不符合规划的，在土地复垦后可以整合置换到规划建设用地区集中使用。

　　上述实践也为推进集体建设用地有效利用提供了借鉴。可行的思路是调整规划管理体制，参照城市规划区“圈内”“圈外”划分入市标准的做法，根据城镇化和乡村振兴规划和发展要求，划定集体建设用地“限制入市区”。“限制入市区”内外采用不同的集体建设用地入市方案。“限制入市区”内，逐步将零星建设用地复垦，发展农业适度规模经营。农村集体建设用地入市不得就地入市，统一采用向“限制入市区”外调整入市。“限制入市区”外，开放集体建设用地交易市场，通过规划和用途管制使城乡和产业布局进一步优化。这样既可以盘活农村闲置和低效用地，又可以为城镇化和农村新产业新业态发展提供新空间。