编者按：如果说中国农村改革谱写了宏伟乐章，那么农村改革试验区则是其中最灵动的一段旋律。自1987年国务院批准建立第一批农村改革试验区以来，农村改革试验区始终挺立在改革潮头，冲在改革前沿。30多年来，“三农”领域里许多重大的制度创新，不少都发轫于试验区的超前探索。“先试点探路、再总结推广”，是试验区的使命和亮点，也是中国农村改革取得巨大成功的一条重要经验。这段历史值得回顾，值得记忆。为此，农业农村部政策与改革司联合中国农村杂志社，在《农村工作通讯》开设了“农村改革试验区”栏目，从本期起推出系列访谈，邀请农村改革试验区工作的重要亲历者讲述试验区的故事。

　　人物简介：杜鹰，国务院参事，国家发展和改革委员会原副主任。1989-1998年，在国务院农村发展研究中心和农业部任职期间，兼任全国农村改革试验区办公室主任。

　　为什么要办试验区

　　《农村工作通讯》：杜主任，您好!我们知道1987年中央五号文件《把农村改革引向深入》提出“有计划地建立改革试验区”。作为当年参与创办农村改革试验区的亲历者，请您谈谈当年设立农村改革试验区的背景是什么?中央有哪些考虑?

　　杜鹰：中央作出建立农村改革试验区的决策是在1987年，实际启动这件事要更早些。1986年年底我们发展所酝酿在安徽阜阳建试验区，我就开始参与这项工作了。后来，1989年我兼任试验办主任一直干到1998年，风风雨雨走过了13年，因此对试验区工作是很有感情的。当年中央提出“有计划地建立改革试验区”，有这样几个背景：

　　首先是农村改革面临阶段性转换。1978年到1984年是农村改革的突破阶段，也就是第一阶段，此后农村改革进入了深化阶段。第一阶段的农村改革，就是搞包产到户、包干到户，通过微观经营主体的再造，把以前人民公社体制下的集体劳动转变为农户家庭承包经营，这是一个根本性的变革，极大地调动了亿万农民的积极性。最初的改革也有阻力，最大的阻力来自人们的思想认识不统一，有人赞成，有人反对，但搞包干到户的的确确多打了粮食，而且所有人都能从改革中获益，实践最终统一了人们的认识。而改革进入到第二阶段，情况就不一样了。农户家庭有了剩余劳动力，有了剩余资金，开始搞多种经营。有人搞长途贩运，有人办企业，有人进城打工，要求进一步破除统购统销体制、城乡隔绝体制，发育市场经济，而所有这些改革都涉及深层次利益关系的调整，特别是城乡利益的调整。如果说第一阶段的农村改革有很大的独立性，很少涉及城市，那么，第二阶段的农村改革已经不可能单独在农村完成，已深入到计划、价格、财政、金融、物资、内外贸等诸多领域，必然是兼及城乡的改革，可想而知改革的难度更大了。

　　其次是农村改革进入了迷茫期。包产到户后，接下来改什么、怎么改、深化改革的突破口在哪儿?当时的认识歧义丛生，包括政府部门、学界和地方干部。有人认为打破统购统销是深化改革的突破口，有人认为调整城乡关系是突破口，还有一些人认为调整农村集体土地关系是突破口。比如，在土地制度改革上至少有三种主张：一种认为包产到户不彻底，仅仅把土地承包给农户还不够，主张土地私有制;还有一种认为应将农村集体土地改成国有，实行国有永佃制;第三种认为应进一步完善农户家庭承包经营制度，坚持实行双层经营体制，这也是最多数人的看法。现在回想起来可以说，中国农村改革缺乏理论准备，而且事先也不可能做出什么顶层设计。改革的迷茫还源于粮食产量的徘徊。家庭承包后，粮食连续六年增产，到1984年出现了卖粮难，此前的粮食超购加价被改成“倒三七”比例价，实际上是降低了粮食收购价格。1985年粮食减产，之后的产量徘徊了好几年。为什么粮食产量徘徊?争议之声四起，有人说，粮食产量的徘徊实际上是改革道路的徘徊。总而言之，对下一步如何深化改革，当时从中央到地方各级干部都感到很困惑、很彷徨。杜老(杜润生同志)当时讲了一句话形容那时的局面，叫“进退失据，手足无措，苦无出路”。

　　三是改革重心转移的影响。1984年党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定，将改革的重心转向了城市。改革重心的转移意味着国民收入分配格局的调整。这是因为改革是有成本的，改革的重心转到城市，实际上意味着国民收入的分配开始向城市倾斜。农村改革发展的外部条件绷紧了，回旋余地也比第一阶段的改革小了。

　　四是地方有办试验区的强烈愿望。当时地方上苦于找不到农村改革的突破口，纷纷提出要办试验区。比如，苏南提出要搞土地规模经营试验，安徽阜阳提出办乡镇企业制度建设的试验区。阜阳为什么提出办试验区呢?当时乡镇企业模式主要有三个：一是温州模式，以私营企业、个体户为代表;二是苏南模式，以集体企业为代表;三是淮北的阜阳模式，即“四专两厂”(专业户、专业村、专业片、专业市场，户办工厂、联户办工厂)，这是我国传统农区早期工业化的代表。“四专两厂”冒出来，阜阳认为这是加快传统农区发展的出路，但办起来困难重重。因此就跑到北京找我们，提出要办试验区。

　　凡此种种，说明到了深化农村改革的阶段，就要调整改革的推进方式，把分区突破与整体推进结合起来。为什么呢?因为经过80年代前期的改革之后，地区经济开始分化，利益主体开始多元化，改革的难度和复杂程度大为提高，在这种背景下，如果改革依然采取自上而下、统一部署的方式推进，很难一下子把所有利益都兼顾好、把所有人的思想都统一好。同时，由于决策的信息基础不足，统一决策一旦有误，就要冒很大的风险。所以深化改革要有分区突破的安排，通过局部地区的超前探索，支持面上的改革，同时为决策提供信息。

　　发展出题目，改革做文章

　　《农村工作通讯》：30多年前建立的农村改革试验区取得了丰硕的成果，在中国农村改革历史上写下了浓墨重彩的一笔，请您谈谈试验区当年主要做了哪些试验，是如何选题，如何开展试验的?

　　杜鹰：1987年总共批了12个试验区，都是由各省农工部门推荐，报中央农村政策研究室研究协商，最后经国务院正式批复的。试验主题基本上是按照“发展出题目，改革做文章”的原则确定的，也就是说，凡是当时农村改革发展面临最突出的问题，理所当然就是试验区的选题。试验主题大体可以分成几大系列：粮食购销与农产品流通体制改革、土地制度建设与土地适度规模经营、农村社区性和专业性合作组织发育、乡镇企业制度建设和小城镇综合体制改革、农村金融和税费体制改革、林牧渔业和国营农场体制改革以及扶贫体制改革等。

　　关于粮食购销体制改革试点。在统购统销体制下，300多种农产品都由计划统一安排，低价购销的矛盾非常突出。1979年国家在粮食统购价格之上加了超购价格，也就是完成粮食征购任务之后多交的粮食，国家用一个更高的价格收购，这样就刺激了农民生产粮食的积极性。1985年以后改成合同定购，实行双轨制，合同定购的价格比较低，农民先要完成合同定购任务，此后再多卖的粮食，才能随行就市。农民不高兴，说“合同定购比统购还统购”。如何把双轨制改成国家宏观调控下的市场一轨?河南新乡试验区就承担了这个试验任务，在没有财政补助的情况下自费改革，通过调整利益关系和机制转换，实现两轨并一轨。新乡市在小麦上试，广西玉林、四川广汉后来也加入了这个试验主题，在稻谷上试。

　　关于土地制度改革试点。农户承包后，土地如何流转?如何解决低价征收农民土地的问题?针对这些问题，广东南海试验区开展了以土地为中心的股份合作制试点，明确提出明晰所有权、稳定承包权、搞活使用权，这应该是“三权分置”最早的雏形。山东平度试验区开展“两田制”试点，即口粮田按人口承包，责任田按劳动力承包，这样土地经营规模就可以适当扩大些。苏南开展土地规模经营试点。那时苏南地区的乡镇企业发展起来了，大家都跑出去打工，出现了没人种地、土地撂荒的现象，农业成了副业、“星期天农业”。苏南就尝试搞家庭农场、村办农场、农业车间等多种形式的规模经营。最典型的是贵州湄潭试验区针对随人口变动不断调整土地的情况，最早提出“生不增死不减”，稳定了土地承包关系，后来写入了土地承包法。

　　关于农村社区性和专业性合作组织试点。这项试验的重点是探索如何搞好双层经营。土地实行家庭承包经营后，农村还有很多一家一户办不了、办不好、办起来不划算的事儿，怎么办?河北玉田试验区开展了社区性合作组织试点，黑龙江省尚志试验区开展专业性合作组织试点，从清产核资入手发育农民合作组织，后来出台的《农民专业合作社法》，吸收了不少那时的试验成果。

　　关于乡镇企业制度建设试点。我记得1987年3月，农研室派陈锡文、周其仁和我带队到阜阳，启动了乡镇企业制度建设试验。我们在阜阳前前后后蹲了两年多，天天和当地的干部群众摸爬滚打在一起。什么是乡镇企业建设?重要的是要解决两个问题。一是企业制度不完善。我们开始调研了三个月，发现很多民办企业是依托血缘地缘关系搞起来的，企业没有章程，管理不规范，什么事儿都是“亲兄弟好商量”，一开始还办得挺红火，可一遇到矛盾就办不下去。比如赚了钱，张家说要积累不要分，李家说咱们把钱分了吧，没办法决策，最后只好散伙。集体办的企业也有类似问题，它有明显的社区性，要素很难跨社区配置，很多事情都是村干部说了算。这样的企业怎么能持续地走向市场呢?二是企业外部营商环境不规范。当时吃拿卡要的现象很普遍，用农民的话说，“穿黄的穿绿的，都是跟俺要钱的”“七八个大盖帽，管一个小草帽”，等等。针对这些情况，我们首先从拟定乡镇企业示范章程入手，拟定了十几个版本，总的都是股份合作制，让企业自己选。示范章程肯定对企业有好处，组织框架确定了，管理规范了，社会上闲散资金可以进来了，股权可以转让了，最重要的是产权清晰了，决策机制通畅了。接着就是清理市场环境，不许乱设卡、乱收费，相关部门搞合署办公，在蒙城县，我们还将乡镇企业局和轻工局合并为统一的中小企业局，那大概是最早的行政体制改革。

　　关于扶贫体制改革试点。一个是贵州毕节试验区1988年开展的“开发扶贫、生态建设、控制人口”三位一体的改革试验;另一个是福建宁德试验区，主要是试验易地扶贫搬迁。宁德市是最早提出易地扶贫搬迁的，既然一方水土养活不了一方人，干脆就搬走。那怎么搬，往哪儿搬迁，钱从哪儿来，就业怎么解决，宁德试验区就围绕这些问题开展试验。

　　此外，还有国有农场改革、供销社体制改革、林权改革、“四荒”拍卖、海洋渔船实行股份制、草原承包等试验主题，大体上覆盖了农村改革最急迫需要解决的问题，在农村改革的前沿地带，构建了一个比较完整的试验体系。

　　总之，当年试验区所有的主题和项目，都是通过深入调查设计出来的，其中的很多设计还充分吸收了国外的有益经验，有的还采纳了世行专家的建议。最初对办多少个试验区，杜老指示要少而精，不要搞太多。最开始是十几个，后来慢慢变多了。到1998年我离开试验办的时候，已经有了30个试验区，分布在21个省，大多以一个地市或一个县市为单位。

　　办试验区是个好办法

　　《农村工作通讯》：试验区超前探索的改革试验与面上的改革有什么不同?发挥了哪些作用?取得了哪些成效?

　　杜鹰：试验区的改革和面上的改革有两点不同。第一是允许试错。1987年中央5号文件明确规定，允许试验区突破某些现行政策和体制，以利试验与探索，有关部门对试验区要适当放权。当时领导同志都要求试验区要大胆试、大胆闯，试错了也没什么了不起，而且试错也是成果，可以避免面上的改革走弯路。可以说，没有试错就没有试验区。当然，突破现行政策体制要小心谨慎、如履薄冰，要经过深入调查和研究论证，只有必须要突破的才可以突破。同时在管理上，凡是涉及突破现行政策体制的，必须要经过批准，而且必须限于试验区范围内，不得随意扩大范围。第二是有组织。比如，安徽阜阳试验区就是由当时的中央农村政策研究室和安徽省委、省政府共同指导协调的，阜阳11个县每个县都有试验办。除了阜阳，农研室还向新乡、玉田试验区派出了工作组。在工作上，无论是前期调查研究、制定试验方案，还是方案出台后的干部培训，试验过程中的跟踪监测，试验结果出来以后的总结评估，都是有一定的工作程序的，而且每个项目都有负责人。试验区的成果输出也是多元的，有的进了中央文件，有的进了立法程序，也有的直接在省里推广，更多的阶段性成果则成为下一阶段深化试验的基础。

　　试验区作为农村改革的探路尖兵，为全局改革发挥了非常重要的作用。第一个作用是探路。为决策提供依据，是办试验区的根本目的。前面我说过，中国农村改革缺乏理论准备，那就要通过局部地区超前探索来探明深化改革的路应该怎么走，哪些是可行的，哪些是不可行的。试验区可以承载这样的使命，为什么呢?因为唯有有组织的试验这种方式，方能强化认识与实践的反馈，加快信息的生成。第二个作用是示范。那个时期，试验区办得很红火，引起了各方面的关注，许多试验成果不胫而走，为面上的改革提供了有力的支撑。很多从事农村理论研究、政策研究的专家学者都参与到试验区工作中来，提出了不少引领改革的前沿理念，又反过来扩大了试验区的影响力。第三个作用是储备。试验区提供了两个储备：一是政策储备，试验区为中央研究制定政策丰富了决策的信息基础;二是干部储备，就是杜老讲的，试验区是个大熔炉、大学校。试验区的干部成长得更快，因为他们面对的都是农村改革最尖端的问题，又肩负着先行先试的使命，逼着他们去开动脑筋，研究问题，解决问题，不少试验区的干部后来都成了行家里手了。

　　推动农村改革试验区需要智慧、定力和担当

　　《农村工作通讯》：您能给我们讲讲试验区最难忘的故事吗?

　　杜鹰：我想告诉后来的人，试验区工作不是一帆风顺的，就像中国农村改革也是在曲折中前进一样。我印象最深的就是刚接手试验办工作那两年。1989年政治风波后，社会上有关中国农村改革的非议一度冒出来了，怀疑家庭承包的方向是不是错了，说温州改革是资本主义的温床等等。在试验区范围内，当时许多允许突破的政策又不允许了，试验区的干部感到压力很大，甚至有同志提出，试验区改革的红旗到底能打多久?那是试验区相当困难的一个阶段。当时中央农研室领导要我们清理一下，看看试验区有没有改革方向走偏的，我们进行了认真清理，认为试验区不存在这个问题。记得在1990年，国务委员陈俊生同志在一次会上跟我们试验办领导班子说：“试验区不能停，要继续办下去。不仅要办下去，而且要办好。试验区如果有问题，责任在我。”他这种勇于担当的精神让我们感佩不已。在另一次会上，当时试验办的顾问刘堪同志(原中央农研室副主任)，套用王昌龄的一句诗鼓励我们，“洛阳亲友如相问，一片冰心在改革”，鼓励大家要坚定不移地把改革试验推进下去。我也在会上说：“改革试验不允许迈大步我们就迈小步，不允许迈小步我们就踏步，但是绝对不允许往后退。”还有一次在温州开的股份合作制企业研讨会上，温州的同志呼吁：“不给我们温州乡镇企业沙发坐，给一个椅子坐行不行?实在不行，给一个小板凳坐行不行?”就是希望给他们正名。我在会上讲，温州的个体私营企业正在向股份合作制转化，股份合作制是社会主义的。一个报社的记者按照我讲话的意思整理了一篇稿子，让我签字才能登报，我签了字，在报纸上登了。那个阶段的试验区挺过来了，不仅挺过来，而且支持了面上的改革，可谓“艰难困苦，玉汝于成”。

　　为什么中国农村改革没有后退，试验区在那么困难的情况下依然挺住了?根本的原因是党中央坚强有力的领导和领导改革的高超艺术。前不久，习近平总书记在庆祝改革开放40年的重要讲话中强调，我们坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持“摸着石头过河”和顶层设计相结合，坚持问题导向和目标导向相统一，坚持试点先行和全面推进相促进，既鼓励大胆试、大胆闯，又坚持实事求是、善作善成，确保了改革开放行稳致远。总书记这段话讲得多好啊!中国农村改革为什么成功?就是坚持了这些基本原则，试验区就是一个很好的例证。

　　找准新时期农村改革试验的着力点

　　《农村工作通讯》：进入新世纪以来，中央启动了新形势下的农村改革试验区工作，陆续批复两批农村改革试验区。在全面深化农村改革、大力推动乡村振兴的大背景下，您认为今后推进农村改革试验区工作的着力点在哪里?

　　杜鹰：这个问题比较大，但是基本原则是清楚的，就是把乡村振兴中的难点作为农村改革试验区的工作重点，什么是难点就去试什么。比如，前不久我带队去做乡村人才调研，四川一个县把农业技术推广队伍的公益性业务和经营性业务相结合，建立科技人员的创业园区。园区里有一个食用菌研究所，科技人员领衔创办公司，再加上合作社，带动了十几万亩地、几万农民在那儿种蘑菇，科技人员有收入分成，调动了积极性。但是这种做法与现行农业技术推广法的规定不符。像这样的事，是不是可以放到试验区里试验?试一试怎么能够调动科技人员的积极性。再比如农村金融改革。农村的金融应该是三元体制，不能光有商业金融，还要有政策性金融、合作金融。农民的贷款额度小、信用度不够、没有抵押物，所以探索“两权抵押”贷款，但据我所知，现在全国“两权抵押”贷款约500亿元，相对于农户的资金需求那是杯水车薪。因此，还是要在发展政策性金融、合作金融上想办法、做试点。诸如此类的问题，还有很多。我们应该对农村改革保持敏锐的洞察力，对于乡村振兴中到底有哪些事应该研究，要有一个通盘考虑，有一个顶层设计。

　　做好试验区工作还有一点很重要，就是一定要有阶段性成果。如果一个试验区办了几年，不出阶段性成果，那么它的存在意义就要打问号了。要有高度的责任感，把试验区工作当成一个事业去做。上世纪的试验区工作能打开局面，一是大家有着高度的责任感。那时候我们一天到晚都往试验区跑，一段时间不去心里就不踏实。只有亲自去了，才能发现问题，深化研究，推进试验区工作。试验区的干部也都很努力。二是开门办试验区。就试验区允许突破政策而言，只能在试验区范围内试，但这并不意味着试验区是封闭的。恰恰相反，试验区是个大平台，应该把有志于深化农村改革的理论工作者、实际工作者都集合到改革的前沿阵地上来，这样才能聚力攻克难关。事实上，农口各部门、各研究单位都很重视试验区工作，对参加试验区的活动是很有积极性的。现在想起来，当年试验区如果没有那么多人参与，就不会有那么多成果。

　　希望新时期的试验区越办越好

　　《农村工作通讯》：农村改革试验区工作已走过了30多年，您对推进新时代农村改革试验区工作有哪些建议?

　　杜鹰：第一，要给基层创造宽松的环境，允许试错。中国农村情况千差万别，哪能一个号令管到全国每一个村。要允许基层创造，营造一个有利于创造创新的环境。习近平总书记讲推进改革要自上而下与自下而上相结合，我觉得现在“自下而上”还很不够，鼓励创造创新的环境还要大大改善。尤其是对试验区而言，要有容错机制，试验项目和主题定了，试验方案也批复了，就要允许基层去闯。错了，再改回来嘛。中央给试验区的任务就是探路。探路难免犯错误，即使犯了，也是在试验区里面犯的。这个错误犯的是小错误，可以避免将来在面上犯同类的大错误，从这个意义上说，这种错误也是试验的一个成果。因此，对试验区要有包容精神，鼓励创新，只要不犯颠覆性错误就可以。

　　第二，多组织社会力量，增加试验区工作的智力投入。就像我刚才讲到的，要开门办试验区，当时我们几乎年年都开不同主题的研讨会，把各方面的专家集合到试验区这个平台上，最多的时候，我们一年要开五六个专题研讨会，针对某个阶段性试验成果进行研讨。当时的指导思想是，试验区不仅仅是试验办的，也是各个部门的，是所有专家学者的，是大家共同的平台。只有社会力量和智力密集投入，再与基层的创造相结合，试验区才能出成果。从80年代末到90年代，农村改革试验区是农村改革中一支非常活跃的力量。

　　第三，要重视和加强调查研究。我们这些搞农村改革的人，千万不能靠本本和星星点点的调查过日子，一定要深入到群众中去，深入到实践中去。实践出真知，过去如此，现在如此，将来亦如此。要不断下乡调研，要学会跟老百姓对话，学会和老农民打交道。我们所做的工作，最终都是为老百姓。我们这一代人下过乡上过大学，深知老百姓的疾苦，也最希望他们能够过上好日子，要有这样的一种责任感去调查，去研究，去为之奋斗。

　　最后，要尊重基层的创造。中国的改革包括试验区的很多创造，无一不是来自于基层、来自于群众，我们要做的工作，就是把基层干部群众自发的创造进行梳理、总结，把它上升为政策。我举两个例子，延安搞“四荒”使用权拍卖，县长问老农，怎样做你才愿意往荒山上投入?老农回答说：卖给我。为什么?老农说，因为包给我等于白给，白给的东西说不定什么时候还会被拿走，我花钱买的就不一样了，心里踏实。延安的“四荒”使用权拍卖即从此开始。又比如，山东淄博周村的长行村包产到户后，村民提出，土地都分了，村里的企业咋办?村支书很为难，土地好分，厂房、机器总不能拆了平分吧。情急之下，他想起小时候在周村“旱码头”当伙计时店里实行的股份制，于是这个村的集体企业最先搞起了股份合作制。试验区里这样的例子比比皆是，说明人民群众是最聪明的。我们有理由相信，只要贴近实际，把握脉搏，初衷不改，矢志奋斗，新时期的试验区一定会越办越好，创造出新的业绩。