透过“儿童坠井”等事件，暴露出机井建设存在的问题，并非是简单的安全问题，而是农村机井建管护脱节，权责利分离的实际情况，解决好这些问题需要在抓好机井的“增量”和“存量”管理，做好废弃机井的“减法”几方面入手。

　　近年来，农村“儿童坠井”“机井吃人”等安全事故频发，引发全社会的广泛关注，近期笔者作为调研组成员走访了山东、吉林等省，深入农村地区对农村机井使用情况开展实地考察，透过安全事件发现了一些农村机井管理存在的问题。

　　农村机井管理存在的问题

　　底数不清。2016年国务院颁布《农田水利条例》，提出“农田水利工程验收合格后，由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织造册存档”。但从实际情况看，各部门及社会力量建设的机井，多数没有及时将其信息报备。大部分地区对于机井数量没有精确统计，尽管财政投资项目自2009年开始大规模投入建设，但现有的农村存量机井中农民自建项目仍然占据大多数，同时，根据调研组了解到的情况，现有农村机井增量农民自建项目仍然占据一定比例，且分布点多，涉及面广，情况复杂难以统计，很多地方目前尚没有口径一致的统计数据。

　　监管不严。国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》规定取水许可的申请办法等，但其中也明确，为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的可以不申请取水许可证，尽管一些地区已经开始执行了取水许可证制度，但在部分地区、特殊时期，制度的推行还有一定难度。以现有的打井技术和农业生产社会化服务能力，调研组了解到，山东省淄博市张店区西北部地下水水位埋深仅13~15米，均为土层，打一眼井只需要几个小时，成本最低不足万元，很多村民自建机井一夜之间即可建成。越打越多的机井以及无节制地取水加速了地下水位的下降，造成了机井越打越深的恶性循环。

　　责任不明。长期以来我国农村基础设施基本以“民办公助”为主，特征是国家提供资金，集体提供土地，农户提供劳动，在产权界定上比较模糊，一般建成的资产归谁所有，由谁履行财产权利，承担管理责任。由于机井具有一定的公共属性，管护起来很难，一些地方实行了“井长”制，但井长的职责更多地体现在取水权分配管理的权力上。报废责任难落实，由于村民自然搬迁、土地用途改变、设施年久失修、地下水位下降、违规操作遗弃等原因造成一些机井丧失取水功能从而废弃，从调研组了解到的实际情况看，大部分废弃机井使用年限至少在15年以上，建设主体和所有人无法确认，对废弃的机井没有及时采取合理的报废措施。

　　经费不足。一是维护费用不足，对于20世纪80年代前“农民出工、政府补贴”建成的老井，维护费用没有固定的来源。财政投资建设的机井，以农业综合开发项目为例，《国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》中虽然对管护经费的筹集有所明确，但只靠县级年度计划项目资金的1%计提难以形成有效的资金支持，管护主体也不愿出钱对设施进行维护修缮，最终形成基层组织无力管、受益农民不愿管的情况。二是报废机井处置成本居高不下，按照山东省潍坊市安丘市金冢子镇有关部门的测算，全镇215眼废弃机井的报废管护成本大约为60万元，平均每眼近3000元，当地存在不小的资金压力。

　　对农村机井建设存在问题的思考

　　透过“儿童坠井”等事件，暴露出机井建设存在的问题，并非是简单的安全问题，而是农村机井建管护脱节，权责利分离的问题，解决好这些问题需要在抓好机井的“增量”和“存量”管理，做好废弃机井的“减法”几方面入手。

　　抓好“增量”。对于财政投资建设的机井，坚持规划先行、统筹推进，目前涉及农村机井的财政投资项目包括发改、财政、国土、水利等多个部门多个项目，建设标准各不相同，形成相对统一的建设标准规格，对于推行基层机井维护显然更加有利;坚持先建机制、后建项目，完善项目产权、使用权和管护责任相统一的长效机制，明确项目权责利之后再开工建设，确保财政投资发挥最大效用;在建成项目的移交上，在管护合同中须对机井的维护保养义务，所需的费用、用工、标准等进行明确，切实发挥“井长”的作用。

　　对于农民自建项目，需要解决3个核心问题，一是要明确产权，清晰的权属是明确各项管护和处置责任的基础;二是取水权的管理，应强制推行普及取水计量设备，便于对自建机井实施监控管理，真正把《取水许可和水资源费征收管理条例》有关规定落到实处;三是对自建机井的建设规格及施工技术规范作出约束，便于纳入统一的管理和维护机制。基于上述3点考虑，应从整顿农村工程队，推行打井队施工资质，验收合格后报备等环节入手，从源头强化自建机井增量的管理，另一方面为农户自建机井成井质量提供保障。

　　抓好“存量”。重“管理”轻“维护”的现象普遍存在，以财政部门农业综合开发项目为例，《国家农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》(以下简称《暂行办法》)中规定“受益范围明确为某一行政村的，项目工程由村民委员会直接负责或委托受益范围内的农民专业合作组织等进行管护。”从实际情况看，无论是村委会还是农民专业合作组织，一般都不具备专业的管护技能，尽管一些地方推举产生了“井长”，但其工作也更多地落在管理上，维护往往不是主要职责，而且手段十分有限。从实际情况看，做好机井管理至少应该管好以下3点，一是设施安全管理;二是相关费用收缴;三是规范操作管理。目前看来前2条基本可以做到，在井长的管理下井房、井台等设施安全能够得到保障，费用征收在射频卡等设备的普及下也可以落实，但是在规范操作上还不到位，一些农户缺乏安全意识，不当操作导致设备的加速损耗和水资源的浪费，对于一些农户自建机井，农户作业时往往只顾最大限度行使取水权，不顾机井承载能力盲目上大马力设备，增加了取水成本，加剧了机井损耗。在农安县机井配电率为17.6%，许多农户通过柴油发电驱动抽水，成本高达电力取水的3倍，同时也大大增加了操作不当造成井管损坏的风险，缩短机井使用寿命。

　　机井要“管”更要“护”，首先需要广大取水农户和井长树立养护意识。调研发现，大部分农户甚至相当一部分井长都认为，只要机井能够取水就算正常，没有养护的必要，对于机井的使用寿命听天由命;由于疏于维护，一些临时性丧失取水功能的机井也遭到废弃，不仅造成了浪费，而且如果得不到妥善处理还会污染地下水，同时给农村生活环境带来安全隐患，从技术角度讲，使用操作不当等导致的水路堵塞、井管淤积等问题完全可以通过维修保养解决，在一些地方其成本仅为打一口井的十分之一不到。

　　做好“减法”。机井的报废处置，首先涉及的是机井产权和取水权的处置，关于报废机井的认定标准和处理主体需要明确，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十六条规定“取水许可证有效期一般为5年，最长不超过10年”，第四十四条“连续停止取水满2年的，由原审批机关注销取水许可证。由于不可抗力或者进行重大技术改造等原因造成停止取水满2年的，经原审批机关同意，可以保留取水许可证。”上述情况对于取水许可的“终止”并未给出明确界定，同时报废机井的处理涉及设施产权的处置，处理主体应明确为产权人。

　　“儿童坠井”“机井吃人”等废弃机井引发的安全事故通过适当的报废处置是完全可以避免的。考虑到这类安全事故频发于农村儿童群体，张贴警示牌、加装防护栏等措施并不能解决根本问题，对废弃机井进行妥善的封填处理，既可以从根本上消除安全隐患，也可以有效避免地下水源污染，这就要求各地出台操作规程，不同的地质条件对机井报废的技术要求不同，需要的成本也不一样，在进行报废处理的过程中既不能“一井一策”，也不能一刀切，需要因地制宜编制可操作性强、经济适用、措施有效的机井报废处置标准。目前一些地方制定了相应的报废处置技术标准，但也只是推荐标准，不具备约束力。目前农村地区的废弃机井，绝大部分为上世纪农民出工自建，由于年代久远，很多机井权属已经无法确定，难以落实其报废处置的责任主体，对于这一部分需要进行报废处理的机井，亟需建立多方资金筹措渠道解决安全隐患。

　　管护农村机井的对策建议

　　建立长效机制，实现标本兼治。摸清机井底数，尽快自上而下组织开展机井等农业生产设施的清理工作，摸清底数，搞好确权登记，上图入库，建档立卡，登记造册，建立农村机井台账;探索推动水价综合改革，完善机井用水计量设施，建立农业水权制度，因地制宜、科学合理制订水费标准和收取形式，引导农户科学、合理用水;建设培育一批机井建设及养护专业团队，通过农户集资、政府购买等方式推动农村机井社会化服务体系建设;多形式、多渠道筹集工程管护资金，拓展管护资金提取、受益农户分摊、以工程养工程、村集体出资等多种渠道，为机井管护提供资金保障。

　　压实主体责任，强化考核考评。强化县域属地管理，采取县级领导包乡镇、乡镇干部包村、村干部包片等形式，层层落实机井管护监管责任;强化部门分工协作，明确农村设施建设、日常管护、隐患处置等各个环节的责任，并分解落实到相关部门和人员;强化绩效考核评价，将农村机井等设施安全管护纳入地方政府绩效考核，与相关责任人的履职评定、职务晋升、奖励处罚等挂钩。

　　加强宣传引导，营造舆论氛围。做好农业水价综合改革的政策解读，加强舆论引导，强化水情教育，引导农民树立节水观念、增强节水意识、提高有偿用水意识和节约用水的自觉性，开展机井安全科学使用知识进农户、进社区、进田间地头活动，利用广播、电视、互联网等媒体，加大宣传力度，普及使用常识，提高群众的科学取水、安全用井意识;适时组织开展农村安全事故应急救援实战演练，不断增强农民群众风险防范意识和安全自救技能。

　　(作者单位：农业农村部农村社会事业发展中心)