党的十九大报告提出，建设现代农业，需要“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，这充分体现了党中央对小农户的高度重视和提升小农户竞争力、把小农导入现代农业发展轨道的历史决心。小规模农户是我国农户结构的主体，实现农业农村现代化离不开小农的现代化，但值得注意的是，小规模农户的自身特征及其经济规模导致了其在农业生产中容易受到自然灾害和社会风险的冲击，小规模农户农业发展面临严峻挑战。2018年中央一号文件就“促进小农户和现代农业发展有机衔接”进行了决策部署，文件指出构建现代农业产业体系应充分发挥农业保险的能动性，“建立多层次的农业保险体系”，发展小规模农户农业保险势在必行。

　　我国小规模农户农业保险的主要政策措施

　　小规模农户不同于农业大户等经营主体，具有鲜明的自身特征和行为特征，对农业保险提出了不同需求。当前实施的小规模农户农业保险政策措施可以概括为如下方面。

　　关于明确职责分配的措施。我国农业保险是政策性农业保险，政府通过补贴农业保险以实现支持农业生产、稳定农民收入的政策目标。政策性农业保险不同于商业保险，农业保险实行政府引导、市场运作、农户参与的原则，政府承担监管职责、组织职责和制度保障职责，符合条件的保险经营主体通过行政命令确认，为当地提供农业保险服务和产品，农户自愿参与市场交易。在中央和地方的权责分配中，地方政府在落实中央相关政策的前提下，自主决定当地农业保险发展，中央政府按照比例给予配套支持。在农业保险推广中，各级部门职责不一、协调推进，如监管由保监会负责，财政补贴由财政部门负责，规划由发改委协调。

　　关于完善经营规则的措施。一是实施农业保险财政补贴制度。我国农业保险实行多级财政共担的补贴格局，对于纳入中央财政补贴的种植业保险，中央财政对中西部地区补贴40%，对东部地区补贴35%，省级财政配套补贴比例不少于25%。对于养殖业保险，中央财政对中西部地区补贴50%，对东部地区补贴40%，地方财政至少补贴30%。二是提高农业保险保障水平。按照2017年中央一号文件，中央将小麦、玉米、水稻、能繁母猪等16个品种纳入财政补贴体系，鼓励地方开展特色农业保险。农业保险以保成本为主，种植业保险金额为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，养殖业保险金额为保险标的的生理价值，理赔额度由保险公司按照合同要求进行科学勘查和核算，并在与被保险人达成赔偿协议后10日内偿还给农户。三是创新农业保险模式。以保大宗、保成本的农业保险模式为主，采取以奖代补方式支持地方开展“保收入、保价格”的特色农产品保险;鼓励地方多渠道筹集资金，支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度和“互联网+农业保险”模式;建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。四是建立巨灾风险保险机制。《农业保险条例》规定国家建立财政支持的农业保险大灾风险机制，鼓励地方政府建立地方财政支持的保险大灾风险分散机制。

　　关于实施税收优惠的措施。2017年，财政部、国家税务总局发布《关于延续支持农村金融发展有关税收政策的通知》，该政策为之前优惠政策的延续，文件指出自2017年1月1日至2019年12月31日，保险公司经营种植险和养殖险所得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额。另外，中央对保险机构计提的大灾准备金也给予了税收优惠。

　　关于强化监管考评的措施。2013年，国务院出台《农业保险条例》，对农业保险各主体的市场行为作了严格规定，要求农业保险经营主体与投保人或组织订立保险合同，并依法履行合同约定，严厉打击保费截留、侵用挪占、造假骗保等行为。政府相关部门根据相关规定，建立审核机制，通过绩效评价、督查调研、专项检查等方式监管农业保险投保、理赔工作。建立政策性农业保险绩效评价指标体系，定期考核各地区农业保险的实施效果。

　　我国小规模农户农业保险发展效应评估

　　现阶段，我国农业保险95%的经营业务是政策性农业保险。我国自2004年试点政策性农业保险以来，取得了一系列成效。

　　第一，业务规模和覆盖面积持续增长。2016年我国农业保险保费收入417.7亿元，承保面积为1.15亿公顷，分别为2006年的47倍和6.5倍;提供农业保险服务的机构由2006年的5家增加至2017年的33家。从保障水平来看，2016年我国农业保险保障程度为21578.43亿元，为农户提供补偿328.1亿元，受益农户达到4575.5万户次，分别比2006年增长11.5倍、11.4倍和9.14倍。当前我国农业保险承保农作物品种有211个，基本覆盖农业各个领域，农业保险已经覆盖全国所有省份，小麦、玉米、水稻三大口粮农作物承保覆盖率已超过70%。农业保险已成为国家在相关领域进行宏观调控的重要抓手，促进了我国农村经济的发展。

　　第二，农业保险的经济补偿作用得到切实发挥。我国政策性农业保险在十多年试验中有效发挥了经济补偿职能。据统计，2007~2016年农业保险共计向2.4亿农户支付赔款1544亿元，户均赔款643.3元，占农村人均纯收入的9%左右。其中，2016年共向4575.5万户次的受灾农户赔付348亿元，同比增长33.9%;在2016年的南方特大洪涝灾害中，农业保险支付赔款70亿元。实践表明，农业保险理赔已经成为投保农户在灾后恢复生产和解决基本生活的重要资金来源之一。

　　第三，保险的再分配功能日益明显。我国政策性农业保险的再分配功能放大了政府农业保险补贴的补偿力度和效果。2007年，我国对农业保险实施财政补贴，到2013年，补贴范围已经扩大到全国所有省份，受补贴的保险标的增加到18类。2015年农业保险中央保费补贴146.5亿元，地方政府配套补贴近130亿元，农户缴纳保费近100亿元。从风险保障规模来看，中央财政补贴最终获得1.9万亿元的风险保障，资金放大效应130倍，农业保险杠杆效应明显;而农户每支出1元钱可以相应地获得190元的风险保障，这是其他财政和金融手段不能实现的。

　　第四，保险服务能力逐步提升。随着农业保险工作的逐步开展，我国农业保险经营主体在数量、服务能力和服务水平上发生了积极转变。当前我国基本形成了以国有(控股)综合性财产保险公司和专业性农业保险公司为主体，以互助农业保险公司和中外合资保险公司为补充的农业保险供给组织体系，参保公司从2007年的6家增加到33家，多数省份已有3家以上的经办机构。同时，地方创建的渔业互保协会、“农业风险互助”协会等辅助供给组织也进一步完善了我国农业保险供给体系。在基层服务建设方面，截至2017年，我国乡镇“三农”保险服务网点近2.7万家，其中人保财险规模达到2.5万个;村“三农”保险服务点29.4万个，网点覆盖至全国近98%的乡镇和54%的行政村，目前农村保险队伍已经达到34.9万人。在服务手段方面，电子化农业保险服务逐步兴起，遥感、GIS、无人机航拍、全球定位等新技术不断引入，农业保险综合服务水平不断提高。

　　第五，农村金融发展环境有效改善。我国农村地区存在较严重的金融抑制问题，金融抑制造成农村地区金融供给不足，而农业的高风险和运行的高成本又加剧了金融抑制。我国政策性农业保险的实践证明，农业保险不仅可以缓解农户农业风险，稳定农民收入，还可以通过与农村信贷相结合，激活农村金融服务链，改善农村金融环境。近年来，我国金融机构围绕建立银保互助机制进行了积极探索，逐步形成了“公司+农户+农业保险+信贷”的分担模式。此外，保单质押、保险收益权转让等方式也成为解决农村融资难的有益探索。

　　与此同时，我国农业保险在发展过程中面临着一些新形势和新情况，随着农业保险工作的进一步深入，诸多制约农业保险发展的因素逐渐显露。

　　第一，制度设计不完善，农业保险发展遭遇瓶颈。这主要体现在两个方面：一是农业保险法律法规不完善。我国政策性农业保险自2004年试点以来，在较长的一段时间内都缺乏农业保险法律法规支持，直到2013年国务院出台《农业保险条例》，对农业保险性质、经营模式等进行了规范。但应该看到，《农业保险条例》是国务院颁布的行政法规，立法层级和执行效力还不够。此外，《农业保险条例》规定过于原则化，对农业保险模式、实施流程、赔付标准、职责分配、监管制度等内容缺乏系统性规范，农业保险现有“分散决策”模式如何改进，从中央到地方都没有予以明确。对于小规模农户农业保险的实施也缺乏立法支持，虽然明确了互助合作保险的试点工作，但尚无具体的法律法规予以保障。二是农业保险市场缺乏细分化和专业化研究。我国大部分试点地区普遍没有实现风险区划和费率分区，一个地区内的险种实行同一费率，个别险种在全国范围一致，这加大了农业保险的逆向选择和道德风险问题。

　　第二，农业保险保障能力偏低，服务水平需进一步提高。我国政策性农业保险主要保成本，尽管目标价格保险和收入保险开始试点，但保险公司供给的农产品仍以产量保险为主。按照保险公司理赔协议，主要粮食作物在全损条件下，农业赔偿为每公顷4500~6000元，远低于当前农业生产成本(三大粮食作物平均成本为每公顷15000元左右)。2004-2016年，农业自然灾害平均每年补偿为121.70亿元，这不足补偿农业产值损失的10%，按乡村人口计算，人均农业保险补偿为27.97元。此外，我国农业保险机构密度仍然偏低，2017年农业保险网点不足全国保险网点的10%，人均每万人农业保险机构仅为0.37家，每千平方公里保险公司网点数仅为2.4家，农业保险网点远远不能满足农户需求。同时，农业保险机构分布不均衡，农业保险网点多集中在东部发达地区以及县城，西部地区和乡村地区大部分存在“保险真空”。农业保险参与主体管理技术和水平偏低，信息化服务和新技术尚未普及。

　　第三，财政补贴机制不合理，补贴效率低下。我国农业保险实行的多级财政共担模式虽然可以有效缓解农户负担，提高农户投保积极性，但自上而下的倒补贴机制加大了部分农业大省、农业大市(县)、贫困省份的财政负担，限制了这些地区农业保险的顺利推广。此外，还存在如下问题：财政补贴程序繁琐，上级财政拨付存在滞后性;财政补贴涉及过多部门，协同效应和工作效率低下;各地普遍存在的农业保险垄断，降低了农业保险服务的质量和效率;差异化财政补贴政策不明显;监管职能部门缺少，财政补贴效率低。

　　第四，农业保险再保险机制不健全。现阶段，我国农业保险再保险机制仍然处于试点阶段。由于缺乏相应的政策法规，该工作开展依然相对滞后。各保险公司购买再保险主要面临两个问题：一是再保险成本较高，影响了保险公司参与农业保险的热情。二是再保险公司如中国再保险集团多为商业再保险公司，在开展农业保险再保险过程中更加追求利润，因此为了降低风险，多采用“限额购买”方式，这一定程度上加剧了农业保险公司的经营风险。

　　结论与建议

　　发展小规模农户农业保险是推动我国农业保险制度可持续发展的重要保障，也是实现小农户和现代农业发展有机衔接的必要措施。通过十余年的发展，我国小规模农户农业保险取得了一系列成绩，其业务规模和覆盖面积持续增长，经济补偿作用得到切实发挥，再分配功能和保险服务能力逐步提升，并有效改善了农村金融发展环境。但值得注意的是，小规模农户农业保险在发展过程中依然面临着一些新形势、新情况和新问题，如制度设计不完善、农业保险保障能力和服务水平偏低、财政补贴机制不合理、补贴效率低下、农业保险再保险机制落后等问题。通过分析印度农业保险的经营模式和成功经验，可以看出在当前农业经济发展背景下，小规模农户不仅要纳入政策性农业保险的服务体系中，还要有针对性地为其开展相关保险服务，并且坚持这一原则长期不变。

　　基于我国当前小规模农业保险发展现状，这里认为，我国应结合经济社会发展实际，建立以政府为主导，“保险公司+农村合作经济组织”为基础，完善的法律法规体系为保障的全方位的农业保险体系。农村合作经济组织(包括合作社、公共服务组织、行业协会等)要起到“中介人”的桥梁作用，将农户纳入各类型的合作经济组织并参与投保。合作经济组织不仅可以提高小规模农户的市场经济地位，还可以发挥组织优势增加小规模农户参保的预期收益，增强农户投保积极性。

　　就农户层面而言，主要体现在增加农户参与合作经济组织的热情，提高农户参保积极性。在农户自愿的前提下，农户要获得农村社会化服务必须要加入合作经济组织，合作经济组织以资金参股的方式参与投保并分享保险公司的农业保险业务的经营成果，股金由加入合作经济组织的农户按照投保标的价值和平均收入水平按一定比例缴纳，建立农业保险基金。合作经济组织定期向保险公司遣派人员参与并监督农业保险的决策运行。

　　就保险公司层面而言，要强化保险公司职责。作为农业保险经营主体，保险公司应为农户、合作经济组织提供合理的保险产品和服务，包括网点设立、产品宣传、理赔服务等。要创新农业保险模式。为小规模农户提供风险保障，由“保成本”向“保价格、保产量、保收入”转变，设立灵活的补贴标准，针对不同地区不同农户的需求开发不同的保险品种和保险类型;探索目标价格保险、天气指数保险、“互联网+保险”等模式在农村的适用性。要提高农业保险保障水平。推广多类型的农业保险，鼓励合作经济组织尤其是有条件的农户在购买政策性农业保险的基础上投保商业性农业保险，提高自身的风险保障水平。

　　就政府层面而言，一要增加农业保险财政补贴，提高财政补贴效率。构建多层面的持续稳定的农业保险财政补贴体系，协调好农业保险各主体的利益;财政补贴重点向农业大省、贫困地区倾斜，制定区域差异化财政补贴政策;构建普惠性农业保险体系，采用强制保险和自愿保险相结合的方式，在关乎国计民生的种植业和养殖业领域实施强制性保险，拓宽补贴范围;增强监管部门的监督职能，保证资金使用的公平与效率。二要建立再保险机制。协调市场与行政手段，设计合理公平的再保险费率，完善巨灾风险和再保险机制。

　　(作者单位：郭军，中国人民大学农业与农村发展学院;马晓河，中国宏观经济研究院)