农业绿色发展更多要依靠县级及以下的基层政府和部门抓落实，基层人力物力有限，如果头绪过多，容易出现跑偏甚至不落实。

　　农业绿色发展不仅涉及农业、农民、农村，还涉及消费和投入品等各个环节，需要各个部门全面系统推进。

　　习近平总书记指出，推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命，也是农业供给侧结构性改革的主攻方向。党的十八届五中全会以来，农业绿色发展已经从理念转化为实践，取得了良好开局。党的十九大报告提出，要实施乡村振兴战略，农业绿色发展面临着新的机遇与挑战。在巩固已有成绩的同时，迫切需要深刻认识和科学解决存在的问题，推动农业绿色发展取得更大成绩。

　　农业绿色发展开局良好

　　首先面源污染攻坚初见成效。2015年，农业部出台了《关于打好农业面源污染攻坚战的实施意见》，不到3年的时间，已经取得明显进展。化肥使用量增幅明显缩窄，接近零增长。农药使用量开始减少。农业废弃物资源化水平不断提高。其次打造了一批农业绿色发展综合样板。2015年，农业部等八部门联合印发了《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》，明确提出要打造一批可复制、可推广的“国家农业可持续发展试验示范区”。2016年这项工作正式启动，全国共有100多个创建主体，2017年经农业部等八部门认定，对首批40个符合条件的创建主体授牌。再次取得了一批制度成果。一是制修订了一批法律法规。2014年正式生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》，是农业污染治理领域的第一个全国性法规。2014-2017年，全国人大和国务院法制办先后完成了《环境保护法》《大气污染防治法》等法律法规的修订，均新增或完善有关农业绿色发展的条款和内容。二是出台了一批重要文件。2015年先后出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》为生态文明建设做好了顶层设计。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，这是党中央出台的第一个关于农业绿色发展的文件，是指导当前和今后一个时期农业绿色发展的纲领性文件。党的十九大报告提出要打好污染防治攻坚战、“乡村振兴战略” 首次被写进党章。三是国务院各部门的专项规划、行动和规章。在污染防治领域，国务院出台了“水十条”“土十条”和“气十条”。国务院印发的《全国农业现代化规划(2016-2020年)》也用专章阐释和规划绿色兴农。农业部相继实施了《到2020年化肥使用量零增长行动》《到2020年农药使用量零增长行动》《农业绿色发展五大行动》等。可以说，在制度建设方面，农业绿色发展的四梁八柱已经基本形成。

　　四个需要关注的问题

　　尽管在一系列措施的有力推动下，农业绿色发展取得了一些可喜的成绩，但各项工作仍有改善空间，客观认识农业绿色发展的长期性和艰巨性，也有助于下一步找准方向、把握节奏。

　　化学投入品减量基础还不牢。一是化肥用量增加的省份还不少，地区间增减水平仍存在一定的差异。2015年总量减少的省份有12个，增加的却有19个，2016年化肥用量增加的省份仍有8个。减量的主要是中东部省份，增量的主要出现在西北、东北等地区。二是农药数据的标准化还不够。目前国家统计数据反映的是农药制剂量，近年来在180万吨左右，但是该数据难以反映农药使用的健康和环境意义，例如100万吨20%浓度的农药制剂对环境健康的影响远远大于200万吨5%浓度的制剂。在农药工业和农业生产部门，普遍使用的是基于活性成分的折纯(折百)量，一般认为在32万吨左右，但缺乏官方公开发布的连续、准确数据。考虑对环境、健康和质量安全的影响，折百量显然更有意义，如若使用该指标，未来就需要在农药使用的监测和统计上进一步完善，获取一套较为准确的数据。

　　农业废弃物资源化利用的手段还不多。目前在农业废弃物资源化利用方面，依靠行政命令，重堵轻疏现象较为普遍。例如畜禽污染防治主要依靠禁养区划定和搬迁，根据环保部的通报，截至2017年上半年，全国累计划定畜禽养殖禁养区4.9万个，面积63.6万平方公里，累计关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场(小区)21.3万个。强力关闭或搬迁也带来了养殖户失业、污染转移等一系列新问题。同时，畜禽粪便资源化利用的激励措施(沼气发电上网、有机肥生产和使用补贴等)却长期难以得到落实。又如秸秆禁烧，有些地方主要采取人盯人战术，行政成本极高，但依然屡禁不止，根本原因还是没有找到适合当地资源化利用的出路。

　　各部门力量还有待进一步整合。各部门密集出台了很多政策文件，但一定程度上还存在部门分割、政策分散的问题。农业绿色发展更多要依靠县级及以下的基层政府和部门抓落实，基层人力、物力有限，如果头绪过多，容易出现跑偏甚至不落实。各地方各部门落实党中央、国务院要求的政策必须要有明确的问题指向和可操作的具体措施、路线清晰，要尽量减少基层操作者及社会主体学习和领会的时间和精力，避免多层传达后政策原意扭曲。如果有关部门仅将出台文件作为其工作成绩，则难免有形式主义之嫌。

　　一些思想认识还需进一步提高。在调研过程中，我们发现几类问题。一是地方思想转变的节奏跟不上中央要求，上动下不动、头转身不转。有些地方盲目追求GDP的冲动仍然强烈，例如不顾当地粪污消纳条件或水资源约束限制过度扩大养殖规模。二是对农业绿色发展的认识还较为狭隘，有的认为就是农业部门的事情，有的甚至简单理解为绿色农产品。农业绿色发展不仅涉及农业、农民、农村，还涉及消费和投入品等各个环节，需要各个部门全面系统推进。三是从只发展不保护，走向只保护不发展。有的地方一刀切地划禁养区，禁止一切养殖行为;还有的地方划为保护区后连原来传统的农业生产也不允许，将生产与生态截然割裂。生态稳定的一个根本原因就在于流动性，不是划完界限以后就封闭不动了，有些生产行为本身就是生态的一部分。

　　推进农业绿色发展的几点建议

　　抓紧建立专项考核制度。根据中办、国办《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》要求，尽快建立和完善农业绿色发展评价指标，对各地农业绿色发展情况进行动态评价，并将评价结果纳入政绩考核范围。在有关项目和资金安排上，对推进农业绿色发展取得显著成效的地方予以倾斜，对推进农业绿色发展不力的进行问责。

　　协调组织综合督导。推进农业绿色发展，既是政治任务，也是社会期盼的民心工程，党中央高度重视，各部门也出台了一系列政策文件。习近平总书记在2011年就曾撰文指出“关键在于落实”。针对部分政策迟迟未能落地的问题，建议由国务院组成跨部门的综合督导组进行专项督导，找出措施未能落地的症结，对落实不力的部门启动问责机制。此外，新出的政策文件务必求实，避免为了完成“出政策”的任务而出政策，把新文件写成对已有政策的综述，切忌形式主义。

　　大幅增加投入。绿色发展背景下，农业既要提供足够、优质的农产品，还要提供更多的绿色功能和服务，其公益性和基础性的特点进一步加强，具有保障国家粮食安全和提高生态环境服务的双重公共属性，因此要大幅增加农业资金投入。一方面，原有的支农惠农投入不能减，要保护农业生产的积极性。另一方面，要以绿色生态为导向，重点增加对农业提供生态产品的补偿。新增的资金投入优先保障已有激励措施的落实，例如沼气发电上网、有机肥生产使用补贴等，还要尽快启动秸秆还田、农膜回收利用等领域激励政策。

　　引导鼓励绿色消费。农业绿色发展是一项全民行动，着眼长远，要培育造就一批绿色生产、服务、消费主体，使得绿色发展的理念深入人心，深入实践。在源头，要通过标准和规范促进投入品的绿色化，重点是培育一批认同农业绿色发展理念、有绿色生产技能的新型经营主体。在农产品消费端，要加大宣传，使全社会接受绿色发展理念，并转化为行动，为优质农产品出高价，为绿色发展当吹鼓手。

　　(作者单位：农业部农村经济研究中心)