我国目前正处于经济快速发展阶段，由于沿黄河地区经济的迅猛发展，工业生产、农田灌溉和生活用水的需求量也随之大幅增加。黄河上游水源和可开采地下水的减少趋势难以逆转。我们必须放眼世界范围，积极学习和借鉴其他国家水权制度建设经验。美国、澳大利亚、日本等是目前拥有比较完善的水权制度和成熟的水权交易市场的典型国家。本文着重从初始水权的界定、水权获取、水权交易、政府行为边界等角度，对这些国家在水权交易市场建设方面的基本经验和主要做法进行了总结，以期对黄河流域水权市场的建立和水权交易的顺利推进提供借鉴。

　　美国水权制度与水权交易基本情况

　　美国现行的水权体系包括：河岸权、优先占有权、混合水权、公共水权四大类型，除了公共水权不可交易外，其他三类水权均可转让交易。

　　河岸权，也叫水岸权，源于殖民时期的《河岸法》，主要实行于阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达州等水资源较为丰富的东部地区，与土地财产权的确立密切相关。优先占有权，源于19世纪美国西部地区淘金热潮中矿产分配上的“谁发现谁拥有”思想，采取先到先得原则对水权进行分配，主要用于科罗拉多、犹他州等干旱缺水且大量土地不毗邻河川的西部地区。混合水权，即河岸权与优先占有权的混合使用，通常河岸权优先于优先占有权。公共水权，主要指用于公共信托原则对公共事业、军事、生态环境保护等用水所分配的水权。

　　水权交易是发生水权变更的最主要原因。1859年加州最高法院最先确定了水权交易的合法性，并在1862年提出了水权交易“不损害其他水权人权益”原则。美国水权交易主要集中在水资源相对短缺的西部各州，其中以加州的水权交易模式最具代表性。加州政府最早于1980年开始培育水权交易市场，整个80年代水权交易量都很小，只占全州用水量的0.5%。到1991年“旱季水银行”的成立，水权交易市场才得到快速发展，仅加州政府直接购买和州水银行成交水量就超过1980年的10倍。再到2014年，加州水市场的成交量占全州用水总量的3%，其中38%~41%的交易量都发生在同一县或区域内。在这期间，绝大部分出让的水权都来源于农业部门，其中18%的交易量被用于生态环境改善，其购水经费主要来源于联邦和州财政，以及部分用水户。总体来看，美国水权交易市场仍在不断扩大，已经成为市场经济条件下调节水资源配置的重要工具。由于水权交易具有很强的外部效应，所以各州都通过行政审批方式加强管理以尽量减少其环境、经济和社会影响。

　　水权变更原则。河岸权属于一种财产权，不能脱离于土地权属而单独进行转让交易，但转让土地所有权时，土地所有人有权不对水权同步转让而继续保留，其转让程序类似于不动产转让，必须获得州水资源主管机构或法院批准。

　　水权交易主体。美国水权交易主体可以是任何拥有水权或需要水权的自然人、盈利或非营利组织、政府机构。目前，西部各州政府及其衍生机构是最大的购水方，其购水量占总交易量的37%。灌区农户则是最大的出让方，占总出售水量的55%以上。负责水权交易的机构或平台主要由水权咨询中介机构，其服务内容包括：对水权有关档案材料进行鉴定，完成详细的水权勘察报告，制定水权管理计划，对水权的实际价值进行评估，申请新水权，代理诉讼，对灌区进行审查并对灌区公司资产进行评估等。

　　水权交易价格。美国水权交易价格总体上是基于市场原则，由交易双方自行协商定价。价格决定的因素包括水的储运成本、交易标的水权的类型、水权优先级别、地理条件、水质状况、市场供需情况、交易标的水权用途、交易地的经济发展水平、物价水平以及税收制度等。

　　水权交易形式。美国水权交易的形式主要有转让、租赁、置换、水银行、干旱年份特权、优先权放弃协议、临时性再分配、捆绑式买卖、退水买卖等。

　　跨流域水权交易。跨流域(或地域)的水权交易会导致流域水文条件发生变化，破坏流域水量平衡，对流域内生态环境造成不利影响。美国各州都对地表水和地下水跨流域水权交易设定了比较严格的审查程序和限定条件，一般规定流域内用水优先于跨流域水权交易。

　　澳大利亚水权制度与水权交易基本情况

　　澳大利亚是世界上最早开展水权交易的国家之一。早在1886年就设立了《灌溉法》，该法沿袭了英国和法国河岸权思想对农业用水进行管理。20世纪60年代以后，澳大利亚水资源危机日益严峻。在此背景下，澳大利亚水权改革开始与欧洲的河岸权体系分道扬镳，联邦政府通过立法将水权与土地所有权分离，由州政府调整和分配水权。从1983年开始，澳大利亚开始水权交易实践，允许水权脱离土地所有权而独立存在和进行交易。经过近30多年探索，目前澳大利亚已具有完善的水资源管理、水权登记、水权交易制度和成熟的水权市场，水权交易已经成为日常商业活动的一部分。对于灌溉用水，水权的分配是指根据协议制度确定用水份额;对于城市供水，用水户在付费的基础上享有无限供水权，但在城市供水严重缺水的时期，可进一步设定不同层次的用水限制条件;对于农村家用或畜用的取水权、土著居民生活用水的取水权，可以不需持有相关的权证。与美国类似，澳大利亚作为联邦制国家，除了联邦层面的基本水法外，各州都有自己的水法及与之相关的配套法规。不同州之间会因水资源禀赋、环境条件的不同而采用不尽相同的水资源配置和水权管理制度。

　　澳大利亚以州为主，对水资源采取联邦、州、地方三级管理的架构，同时实行流域管理与行政区域管理相结合的体制，水资源(包括地下水)、水体环境、水权市场进行全面治理。每级政府都设立了相应的水资源管理机构，并承担相关管理职责。在州和地方政府层面，水权管理一般委托企业进行市场化运作。州政府一般委托水源公司进行水权分配和管理，水源公司负有寻找水源和建坝蓄水的职责，在州政府的监督下，向各地方政府的供水公司或农场主出售水权。地方政府一般委托供水公司进行供水分配和管理，供水公司负有配网输送的职责，在地方政府的监督下，向各用水户提供供水服务。在水权交易市场中，交易者既可以与地方供水公司进行水权交易，也可以与州水源公司进行水权交易。这些水源公司和供水公司都属于公共事业机构，既可以国营，也可以私营，可以由政府部门参股，也可以吸纳民间团体或个体参股，其主要职责就是保证经济社会对水资源的需求，因此出现亏损时政府还会对其提供救济和帮助。

　　水权交易形式。澳大利亚开始水权交易实践始于1983年。最著名的水权交易制度是新南威尔士州在墨累—达令流域采用的“水权买卖”和“水融通”交易制度。其中，水权买卖属于一般性水权交易形式，即水权所有者将水权有偿转让给其他所有者。其基本交易程序是，出让方向交易所提出出售水权申请，同时登记并公布理性出售条件，受让方根据挂牌上市的水量和价格信息进行竞标拍卖;水融通只在某一时段内交易可实际利用的水量，不涉及水的所有权转移。2007年，维多利亚州进行了水权制度改革，提出了“水股票”制度，即在土地登记制度中，作为土地所有者被承认拥有土地所有权人的水权，并自动转换为水股票，取水许可转换为水股票时，管理机构须将作为用水许可登记的所有人视为水股票的持有者。这种交易品类似股票，其价值是可变动的，但所有权则具有永久性，且可以买卖。水股票使得用水权本身成为可交易的商品，并使水资源或水权具有明确的财产权属性和交易品属性，拓展了交易的盈利能力与流动性。

　　水权交易机构。在澳大利亚法律中，无论地表水还是地下水都归属于王室(即国家所有)，想要获取地表水的新申请者可从当前使用权登记处或交易所购买。获取地下水水权需要进行第三方影响评估、环境影响评估以及现有用户之前用水情况评估。在那些当前用水量已经超出可持续分水限量的地区，澳大利亚各级政府都已启动了相关程序收回水权证书，这些证书一旦收回，就会转移给“环境水持有者”，并为了环境目的而进行科学管理。

　　日本水权制度与水权交易基本情况

　　与美国、澳大利亚不同，日本属于岛国，四面环海，水资源相对丰富。但随着全球性气候变化，日本政府必须加大投资不断完善水利设施，以应对洪水、旱灾等自然灾害冲击。由于日本人口出生率下降和人口老龄化严重，政府财政负担日益加重，难以筹措大量财政资金投入水利设施建设。如果能够将尚未使用的闲置淡水资源或结余水量变为可持续交易的水权商品，就可以筹集资金用于水利设施建设。在此背景下，日本政府通过建立现代水权交易市场，以筹集水利设施建设款项。

　　日本水权，又称水利使用权、流水使用权、流水占有权、公水使用权、用水权等各种名称。日本没有独立的水利法或水资源法，主要根据《河川法》来进行水资源管理和流域管理。日本法律对水权的界定是为实现特定的目的，排他、垄断性地使用河流流水的权利，是具有物权性质的公权，是河流管理者特许的权利。水权许可，是指河流管理者作为管理者将河流为特定人群设定的特别使用权。水权分配的总体原则是，依据每条河流自身流域的水资源开发基本计划，决定本河流流域内水资源使用权的分配，并在此基础上实现对水资源的综合管理。在实际操作中，又可以细分为两种分配方式。

　　水权转让形式。日本吸取了各国水权交易市场建设经验，其交易制度和模式十分重视金融市场开发，交易形式灵活、品种多样，主要包括水权实物交易、期货交易、指数交易等。新河川法规定，被认可的水权在征得河流管理者许可后可进行转让，但只能在同一用水目的内部进行转让;若要进行不同用水目的之间的水权转让，需要办理废除现有水权的程序或办理对新水权许可的程序，日本称之为“周转使用”。在进行水权转让时的审查标准和程序与获准新许可水权的审查标准和程序相同，并对必要的取水量、可操作性、第三方权益的保护、河流环境的影响等进行审查。在日本，除了永久性水权转让和周转使用情况外，水权人在异常干旱时被允许临时利用其他水权人的全部或一部分权利的情况被称为“水融通”，一般指在枯水期将农用水和发电用水分配给自来水企业。

　　水权转让程序。日本水权转让的基本程序为：水权出让主体和受让主体共同向河流管理者提交《权利转让认可申请书》;河流管理人按照授予新水权相同的审查标准和程序，确认当事人的意愿、转让理由、受让主体的事业计划，对必要的取水量、可执行性、第三方的权益保护以及对河流环境的影响等进行审查;河流管理人发放许可。与美国、澳大利亚等其他国家不同，在实际事例中日本水权转让的典型案例是工业用水或农业用水转让给城市供水。工业水权转让需要政府主管部门(国土交通省、厚生劳动省、经济产业省、农林水产省)和地方政府协商，由经济产业省和厚生劳动省支付补贴金。农业水权转让程序更加复杂，因为农业用水取水形式经常发生变化，每旬或半旬的取水形式都不尽相同，而城市自来水取水要求相对稳定，因而必须找到能够均质化的水源才能进行转让。

　　政府在水权交易中的作用。在制度设计框架中，日本建立了水资源管理机构，负责管理地表水和地下水，将记录并管理日本国内淡水资源的全部数据，掌握淡水资源的总量，掌握各河川流域可转让的、可出口的淡水量，同时也可监管水权交易所报告的水权交易情况，这对防止淡水资源过度利用意义重大。该机构还将根据降水量和水坝储水量情况下达枯水期停止取水的决定。日本国土交通省河流局、都道府县一直作为河流管理者负责合理地分配水权，今后还将负责批准新建取水设施，策划并执行水资源政策。日本经济通产省需具体设计水权交易制度，监管与水权交易有关的现货与期货商品交易。要收集、保存并公开交易信息。日本财务省负责对水权交易的课税，同时设立水利税特别会计，将该税种作为目的税统一征收，税率应设定在市场交易价格的10%，税收收入可用来支付国内水利基础设施维修管理和更新费用。

　　国外水权交易实践对我国的经验启示

　　通过对美国、澳大利亚、日本三个国家水权制度和水权市场建设情况的剖析，发现美国水银行通过政府指导与市场机制相结合，水权持有者的自发交易保障了在枯水期人们能够克服水资源匮乏的困难;澳大利亚水权制度和水权市场建设较早，因此水权交易法律法规比较完善;日本水资源相对丰富，由于新建或维持水利设施造成了沉重的财政负担，因此通过设计水权交易市场将大量未使用淡水资源进行转移，用以筹集水利设施建设款项。这些国家的经验和做法为我国黄河流域水权制度和水权市场建设提供了宝贵的经验启示。

　　水权市场建设必须遵从于一国市场经济发展阶段和水资源禀赋结构。无论是市场经济高度发达的美国，还是水资源相对丰裕的日本，其实践经验均表明，水权制度和水权市场建设既要根据所处经济环境进行合理稳妥的制度安排，还要密切结合区域资源禀赋和发展规划。因为水权交易的产生通常需要具备一些基本的资源及社会经济特征。例如，水资源已经被充分开发;可利用水量季节变化和地区间、行业间差异较大;在出现水短缺时，用水户能够通过调整生产比较灵活地改变用水需求;现有用水的结构性供需矛盾突出，工业、城市及生态用水需求不断上升等。这些社会经济特征和禀赋结构特征在不同国家或地区之间，抑或是同一国家或地区的不同发展阶段，均会表现出一定差异性。因此，水权市场的设计不能简单地照搬现成的某种模式，必须明晰我们需要通过水权市场制度建设与一国或地区的经济发展阶段和禀赋结构相适应。这里面包含两层含义。一是从资源禀赋的角度看，水权市场模式的选择应根据地区之间的差异做到因地制宜、因水制宜。例如，美国和澳大利亚的水资源管理体制实现以地方管理为主，各州对水权的确权和管理也会因各自人文和自然状况的差异而异，但对水资源“合理地有益使用”是各州共有的理念。二是从经济发展阶段看，水权市场的建立应根据实际遵循“渐进式”改革。在市场条件尚未完全成熟时，不应采取“激进式”的一下子完全开放交易，应尽可能地对可能出现的不利影响进行充分评估预测，并采取必要措施或建立相关预案规避风险，但也不要过于保守。

　　明晰的产权界定是水权市场建设的基石，而完善的法律制度是保障。美国和澳大利亚的水权交易实践表明，对水资源产权的明晰界定是水权制度的基石，而建立在市场经济基础之上的以法律和制度为保障的水权制度，对于水资源的高效配置和可持续利用具有积极作用。无论是在美国，还是在澳大利亚，水权的取得、变更、中止及其权责范围均有明确的法律规定并受法律保护。尤其是澳大利亚对包括水资源在内的自然资源统一确权登记以及如何处理自然资源产权登记与不动产登记关系方面的管理经验值得我们深入关注。这些国家在进行水权制度设计时，不仅保护了私有水权所有人的权益，还要兼顾联邦和地方利益，同时避免产生负的外部效应。

　　充分发挥政府与市场“两只手”的调节作用是水权市场建设的核心理念。水资源具有公共产品特征，其使用过程中容易产生负的外部效应，同时农业、工业、生态用水之间的边际效益存在巨大差异，这些都决定了在水权初始分配、水权制度设计、水权交易过程中的各环节都需要利用政府这只手的政策指导和统筹管控，以保障水资源使用和水权交易中“合理地有益使用”和“不损害其他水权人权益”原则。尤其是当政府作为交易主体进行水权交易时(例如政府回购)，政府不仅要扮演好交易方角色，更要重视市场服务和监管职能。特别是跨用途、跨部门、跨地区、跨流域之间的水权交易等，必须得到政府水资源行政部门的审批。即便在市场经济高度发达的美国，国家权力对水资源配置领域的介入也在日益加深，那种认为单纯依靠市场化就可以解决中国水问题的观点是有待商榷的。

　　跨行业之间水权交易是我国水权交易发展趋势。用水结构决定了水交易结构。美国产业以工业和服务业为主，水市场则是由工业和城市用水户主导，水权交易主要是农业和工业之间的水权交易。随着我国城市化和工业化的推进，大量农民开始进城工作和定居，城市供水不足和工业服务业水资源短缺问题日益突出，因而有些城市开始通过水权交易试点，将原来用于农业灌溉的水源转向了工业和城镇供水。从未来发展趋势看，随着我国城市化和工业化的加速推进，我国逐步进入后工业化阶段，水权交易趋势应是由农业向工业服务业转移，由农村向城市转移。我们应该看到这一水权交易发展趋势，并采取有力措施适应这种转变趋势。

　　(本文节选自农业农村部软科学课题组“农业灌溉用水户水权交易和制度保障研究”)