改革开放以来，无论是理论研究、政策创设，还是实践探索，创新农业经营体制机制一直是个久唱不衰的话题。

　　说说两个都知道的大道理

　　一个大道理是，一个国家或地区的自然资源，尤其是人地资源禀赋，从根本上决定着农业现代化的模式。我国人多地少，总体上不具备实施大规模农地经营的基本条件;美国等国家的“大农业”确实很好，但我国没有这个条件。也许有人会说，可以加快人口城镇化、减少农民。这个观点有道理，但有多大潜力?就是到2050年人口城镇化率达到90%，仍有10%、1.5亿人、4000多万农户的农业人口，户均耕地恐怕也超不过50亩，与美国农地规模不可比，最多能赶上日本目前的水平。也许有人会说，总体上不具备实施大规模农地经营的基本条件，不等于个别主体不能实践。这个观点不错，但那应该是经营的主体根据市场需求变化、自身竞争能力进行理性选择的结果。事实上，前几年不少地方在引导政策上，以“大农业”为目标，以补贴、奖励为手段，整建制行政性推动土地流转、实行规模化的现象比比皆是。在土地流转这个最典型的资源配置领域，因“行政推动会放大土地流转需求”“补贴会转化为地租”，市场决定性作用难以发挥，规模经营主体土地转入价格急升、成本大增，导致目前退地、降租、“跑路”现象时有发生。

　　另一个大道理是，我国实行农地家庭经营，不只是由承包政策决定的，更是对自然规律的遵循，是农业特性与家庭特性高度吻合的结果;家庭经营数量多、规模小、布局散，弊端很多，但其“原罪”在于农户多、耕地少，不在于家庭经营。生产者从事与土地密切相关的农作物生产，因生产周期特征，使其面临的产前与产后市场条件与风险不同;因生产过程与劳动过程可分割特征，使其面临更多的自然制约和自然风险;因成果一次性特征，使生产过程参与主体与成果责任主体不一致，致使雇工劳动监督难、参与主体责任界定难、成果贡献分割难等。以追求劳动生产率和总收益最大化为目标的农地规模经营者，在上述特征约束下，往往会因精耕细作难而降低土地产出。我国人多地少，有粮食等重要农产品安全保障要求，要走在土地产出率较高基础上提高劳动生产率的路子，适度规模家庭经营是恰当方式。这是中央一再要求坚持家庭经营基础地位、鼓励发展多种形式适度规模经营的根本原因。而当前一些工商资本大规模、长时间租种农地，农地经营出现了“去家庭化”现象，带来系列问题。实行农地规模经营，确实有利于克服小规模经营弊端，但由于我国人地资源禀赋制约和特殊的土地承包经营制度，规模化、尤其是“去家庭化”农地经营，不仅可能降低土地产出率，还要付出很大的土地成本代价，这恐怕是个更大的问题。

　　谈谈两个认识与实践问题

　　一个问题是，发展多种形式、尤其是农地适度规模经营。这是中央一贯的政策要求。我国人多地少水缺，需要土地产出率、劳动生产率、资源利用率均衡增长，以保障粮食等重要农产品供给。但从实践看却是一个很难自动实现的目标。一是市场主体不追求农地的适度规模经营。市场主体追求劳动生产率和总收入最大化，只要扩大农地规模能够提高劳动生产率和总收入，就会继续扩大规模，哪怕以降低土地产出和资源利用效率为代价;不会因为政策上有要求，就自动实行适度规模经营。二是政策实施不利于农地的适度规模经营。“扶大扶优扶强”是近些年农业支持政策的基本取向。东部某县2012年落实230元/亩的种粮大户补贴政策，因补贴资金总额一定，得到补贴的大户基本都在千亩以上，适度规模经营者得不到补贴;所以2013年就新出现60多家超1000亩的经营者，其中70%来自工商业者。三是“扶大扶优扶强”产生“挤出效应”。一种粮家庭农场主介绍，2014年受当地“肉牛养殖补贴”政策(300头补100万元，200头补50万元)吸引决定养牛，牛贩子听说养牛有补贴，架子牛就地涨价2000多元/头，买280多头牛多花60多万元，得到50万元补贴，“其实，补贴资金总量有限，每年能得到补贴的就规模较大的十户八户，这对全县肉牛发展并不好”“多数中小规模养殖户因架子牛涨价、得不到补贴而难以发展”，该地2013年肉牛存、出栏总量25.2万头，2016年只有19.6万头。因此，适度规模经营只是政策目标，必须有针对性的支持政策引导。

　　另一个问题是，新型农业经营主体数量庞大。近些年，随着系列支持引导政策的出台，土地流转速度的加快，回乡下乡在乡人员创新创业活动的开展，新型农业经营主体确实发展迅速、数量大增。公开的数据是家庭农场(大户)、农民合作社、龙头企业等总计300万家左右，其中合作社就180多万家。但事实上恐怕没有那么多。虽然我们无法从总体上准确判断到底有多少新型主体真实存在、有效运转，但我们的实地调研显示：一是能够有效运转的新型主体比例很低。实地调研的13个县市区中，能够有效运转的合作社占工商部门注册数量的比例，超过20%的只有2个(最高30%)，最低的8%，平均只有14%。其中有5个地方反映，当地再遴选、推荐新的地市级、省级、国家级示范社，都很困难;其现有的三级示范社占比都不超过10%。而实际能够有效运转的农业企业、家庭农场占比较高。二是注册2~3块牌子的新型主体比例很高。实地调研显示，不少新型主体、尤其是合作社同时注册家庭农场，农业龙头企业同时注册合作社、家庭农场的比例很高。一个被调查县农业局反映，当地注册的近3000个农民合作社中，同时又注册家庭农场的大约在45%左右。6个县市区12个乡镇的33个农业龙头企业中，同时注册合作社的有16个，占48.5%;同时注册合作社和家庭农场的有9个，占27.3%;只要龙头企业直接从事种养业，同时注册合作社、家庭农场的比例就越大。

　　体制机制创新需要新思维

　　研究农业经营体制机制创新问题，要有新思维，要用解决问题的思维去思考、谋划和推进。

　　第一，按照农业供给侧结构性改革要求，要更加注重中期和长期目标、结构和质量目标，要有利于现代农业健康可持续发展，不能追求短期繁荣。因此，创新农业经营体制机制，必须按照新发展理念和农业供给侧结构性改革目标和要求推进，以保障现代农业健康可持续发展。

　　第二，推进农业供给侧结构性改革，要用市场的办法、改革的办法，通过优化政策、改革体制、创新制度，健全和提高农业供给体系的质量与效率，以引导市场主体按照市场需求调整农业结构、发展高效农业，从而提高农业供给质量与效益。

　　第三，创新农业经营体制机制，要按照以家庭经营为基础、农民联合合作为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系的要求，在追求集约化、专业化、组织化、社会化有机结合的基础上，系统研究土地承包与流转经营、经营主体与经营规模、经营模式与社会化服务等问题。

　　第四，按照农业供给侧结构性改革要求，要正确处理市场与政府的关系，科学界定职能，有效发挥市场机制配置资源尤其是土地资源的决定性作用，让土地流转回归自发、回归市场，以降低土地成本，促进新型主体乃至现代农业健康可持续发展。

　　第五，现代农业发展及其体制机制构建要注重协调和共享。要培育和依靠新型农业经营主体——这些先进生产力和先导力量。但资源禀赋条件，又决定了我国不能仅仅依靠少数的“明星”主体，既要追求新型主体健康可持续发展，又要重视小规模分散农户将大量和长期存在的现实，依靠新型主体的示范、引领和带动，构建社会化“大服务”格局和长效利益联结机制。

　　第六，农业资源禀赋条件、农业自然再生产规律及其区域性、季节性差异，对农业生产及经营体制机制的影响，既具内生性、根本性和整体性，也具复杂性、差异性、多样性，而对非农产业发展的影响却具有外在性、间接性、局部性和一致性。因此，创新农业经营体制机制，既不能盲目模仿资源丰富国家“大农业”发展模式，不能简单地套用工业化发展理念来引领农业尤其是种植业发展，也不能要求区域之间盲目模仿、千篇一律。

　　第七，创新农业经营体制机制，要注重发展多种形式、尤其是农地适度规模经营，通过提升亩产贡献率、降低面积贡献率，以节约土地资源，用于调整结构，发展高效农业。所以，要实现农地适度规模经营的政策目标，必须有强有力的政策，尤其是财政政策支持。

　　第八，按照“扶大扶优扶强”原则，对个别产品、产业和新型主体给予过多的财政资金补贴和奖励，不仅不利于适度规模经营政策目标的实现，更会产生扭曲市场主体行为、扭曲资源要素价格、扭曲公平竞争环境的“三扭曲”问题，从而影响新型主体的健康成长和现代农业的可持续发展。

　　体制机制创新的方向与重点

　　创新农业经营体制机制，要按照上述思维，系统研究和谋划创新方向与重点。

　　第一，科学界定农业经营体制机制创新目标。就是围绕农业供给侧结构性改革主线，通过政策调整、体制改革与制度创新，构建稳定、持续运行的体制机制，促进农业供给体系质量与效率提升，引导新型农业经营主体健康可持续发展，并示范带动小规模分散农户协调发展、共享发展，从总体上保障农业供给侧结构性改革中期和长期目标、结构和质量目标实现和现代农业健康可持续发展。

　　第二，合理界定农业经营体制机制创新内容。就是要围绕创新目标，按照农业供给侧结构性改革和现代农业经营体系构建要求，重点开展以下探索创新：一是如何健全农地承包经营制度与政策;二是如何打造有利于新型农业经营主体健康可持续发展环境;三是如何在坚持家庭经营基础上因地制宜地创新农业经营方式;四是如何构建新型农业社会化“大服务”格局;五是如何优化农业财政扶持政策支持方式。

　　第三，完善和健全农地承包经营制度与政策。农地承包经营制度与政策，对农业经营体制机制创新具有基础性影响。完善和健全农地承包经营制度与政策的重点，要在坚持农地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”前提下，一是为农地承包期限、承包关系“长久不变”、承包经营权确权登记办证等，构建公平的制度与政策起点;二是构建农地所有权、承包权、经营权“三权”保护并重的制度规则;三是完善与集体经济组织成员、农业户籍及其农地承包经营权利相关的政策与法律。

　　第四，促进新型农业经营主体健康发展。强调群体健康可持续发展，不是要求新型主体“齐步走”，而是为了纠正过度“大、优、强”偏向。一是注重在培养专业农户和新型职业农民的基础上培育新型主体，缓解职业农民后备不足、新型主体带头人后继乏人问题;二是注重培养和提升新型主体带头人综合素质，增强其按照市场需求而不是政策诱导开展资源配置、生产经营、开拓市场的能力;三是建立健全新型农业经营主体信息登记管理系统，准确把握其数量和质量，为科学决策提供真实依据。

　　第五，以家庭经营为基础创新农业经营方式。创新农业经营体制机制，选择农业经营方式是关键，构建利益联结机制是核心。一是以坚持家庭为核算单位，强化农业，尤其是农作物生产的家庭经营基础地位;二是强化新型主体示范带动作用，探索建立新型主体与普通农户的长效利益联结机制;三是总结推广和不断完善“订单”合同式、社会化服务式、内部化股份式、入园“双创”式等农业经营方式。

　　第六，构建新型农业社会化“大服务”格局。社会化“大服务”是农业现代化必经之路，是体制机制重要组成部分。一是健全公益服务组织、设施和产权交易、融资保险服务平台，优化公益性服务职能，重点开展农技推广、动植物疫病防控、质量安全和市场化服务监管等。二是鼓励和支持农业企业、合作社开展社会化服务;推进产学研结合，培育发展新型专业化农业服务组织。三是分品种、分层次制定政府购买公益性服务指导目录，大力发展政府购买公益性服务，促进公益性与经营性服务深度融合。四是推广以社会化服务为核心的农业产业联合体模式，提升生产、加工、服务等经营组织内部化水平，拓展服务功能，提升服务质量。

　　第七，不断优化农业财政扶持政策支持方式。改变财政支农“扶大扶优扶强”倾向，增强财政支持的公共性、普惠性、精准性和有效性。一是围绕公共目标，投向基础设施，人才培养，先进技术和品种引进推广，资源环境保护，粮食安全和质量安全保障等。二是加大对新品种、新技术、新模式和新发明、新专利、新工艺创新应用，以及绿色、有机食品和公共品牌的财政支持奖励力度。三是立足财政撬动金融服务新型主体，减少甚至取消针对个别产品、产业和主体的财政补贴和奖励。