从世界范围来看，各国农村养老保险制度的发展相对于城镇养老保险制度来说都比较迟缓，总体上也没有城镇养老保险制度那么发达。但是，在经济全球化、贸易自由化发展的时代背景下，农村的养老和贫困问题日趋严重。许多国家尤其是发达国家已建立起较为完善的农村养老保险体系模式，并积累了丰富的实践经验，这对完善我国的农村养老保险制度具有重要的借鉴意义。

　　综观世界各国的农村养老保险实践，可以发现在制度渊源及理论基础上，都与本国的城镇养老保险制度一脉相承。此外，在财务机制、筹资模式和待遇给付等方面也存在诸多相似之处。但在不同的国家之间，由于政治体制、经济发展状况、文化思想传统的不同，农村养老保险制度模式存在着较大差异。与国际上社会保障模式划分相类似，农村养老保险模式有以德国、美国、日本为代表的“社会保险型”养老模式，以瑞典、英国、加拿大为代表的“国家福利型”养老模式，以及以新加坡、智利为代表的“储蓄积累型”养老模式。

　　社会保险型农村养老模式

　　同城镇养老保险制度一样，社会保险型的农村养老保险模式也是国际上的主流模式，被许多国家从城镇养老保险制度推广到农村地区。该模式将养老金与个人收入、缴费年限关联起来，强调了个人的责任，国家和个人分担养老保险金一定比例。当农民达到法定年龄并满足一定的缴费期限后，可按规定领取相应的养老金。根据国务院在2009年发布的指导意见，我国目前实行的农村养老保险制度也属于这一模式。

　　德国虽然是最早建立社会保险制度的国家，但德国的养老保险保障对象也经历了一个逐渐覆盖的过程。起初的制度只覆盖到独立经营的雇佣者，后来才扩展到独立经营的农民，并逐渐将农、林业企业主及其配偶和劳作家属作为法定投保人。而大型农业企业中的雇员不包含在农村养老保险之内，应投保普通的工人或职员法定养老保险。

　　德国农村养老保险制度实行的是现收现付模式，资金大部分来源于联邦政府的补贴，小部分来源于投保人缴纳的保险费。德国农业养老保险实行的是统一的保险费，共同劳作的家庭成员的保费由其所在企业的农场主承担，保费为该农场主保费的一半。

　　德国农村养老保险中的养老金给付以农场主移交农业企业为先决条件，当投保人的养老保险投保年限达到15年或丧失劳动能力的养老投保年限达5年时就可领取养老金。此外，在出现特定的灾害事故时，政府也给予实物补助。

　　德国农村养老保险由全国总联合会统一指导，由当地的农村同业工伤事故保险机构负责管理养老保险的具体事务。农村养老保险机构和总联合会皆为具有自治特征的法人，受国家的监督。这些自治机关在选举委员会成员时，必须确保独立从业者及雇主都有相应的代表进入委员会。另外在总联合会的理事会中也有相关联邦政府部门的代表参加，但他们只有发言权而没有表决权。

　　国家福利型农村养老模式

　　国家福利型养老模式受庇古《福利经济学》的影响，强调国家在社会养老中不可推卸的责任，在价值取向上把公平放在首要位置，以消除贫困和实现收入均等化为政策目标。在国家福利型养老保险制度模式下，公民资格及其权利是享受社会养老保障待遇的依据，农民和其他国民一样享有全面的、普惠的养老待遇。养老基金主要来源于税收，实行现收现付制的财务模式，基金全部或大部分由国家财政支付，个人基本不缴纳或缴纳很少的保险费。这一模式最早出现于二战后的英国，在二十世纪五六十年代处于快速发展时期，以瑞典、英国、加拿大等国家为典型代表。

　　瑞典被誉为“福利国家的橱窗”，是一个典型的实行普惠制理念的福利国家。在瑞典，农民享有与其他公民一样的养老保险待遇。瑞典《全国退休金法案》规定，养老保险金主要由基本养老金、补充养老金及部分养老金构成。无论公民退休前的收入如何，只要符合年龄要求即达到65周岁，都可以按月从地方保险部门领取一定数额的基本养老金。补充养老金则根据公民退休前的收入和工龄进行发放。而部分养老金是指公民在年满60周岁时，可以在要求减少工时的情况下，领取因工时缩短而减少的相关补贴。上述三种养老金的给付与物价密切相关，政府部门会根据每年的经济情况进行相应调整。

　　在瑞典的农村养老保险制度中，贝弗利奇的福利普遍理论起着核心的指导作用，崇尚“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”。国家在这一过程中起着绝对的主导作用，个人不承担缴费责任，保障项目的开支全部来源于国家税收。但同时也大大增加了国家的财政负担，在一定程度上影响着国民经济的健康发展。

　　储蓄积累型农村养老模式

　　储蓄积累型养老模式发端于20世纪50年代的新加坡，80年代以后逐步推广到智利、阿根廷等拉美国家。这种养老保险模式主要强调个人责任，保险基金由雇主和雇员按工资收入的一定比例来缴纳，独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例缴纳保险费，国家不负担保险费，只承担最低养老金和基金最低回报率的补贴，并提供政策支持和发挥监督管理的作用。强制储蓄型模式以智利为典型代表。

　　智利1980年出台了《养老保险法》。1981年，政府依据《养老保险法》开始对缺乏统一性的旧养老保险制度进行改革，将此前实行的养老保险基金的现收现付模式转变成完全积累的新模式，建立起强制性的个人账户，并且第一次将农民等自雇者覆盖在养老保险制度之内。

　　智利《养老保险法》规定，社会养老保险体制的所有参保人都必须建立个人养老金账户，并且要按月将应缴纳的保险金存入该账户，雇主和国家无须缴纳保险费，国家仅给予一定的政策性优惠。缴费者可以自主选择一家私营养老金管理公司管理自己的个人账户，并随缴费的增加及投资的增值而形成养老基金。当参保者退休时，可以按个人账户的积累数额领取养老金。对于个人在养老保险系统中投保已满20年，到退休时仍未交足最低限额的，其不足部分由国家补齐。

　　智利的养老基金管理公司是专门营运养老基金的私营机构，仅从事养老基金的收入、支出及投资业务，其他公司不得经营此类业务。智利政府规定，申请成立养老基金管理公司必须有一定的注册资本，且要经常保持在4000人以上的客户规模，公司的收益要依法纳税，而且养老基金的收益全部划归养老基金，公司破产也只限于公司自身资产，不能使养老金遭受损失。

　　三种主要的农村养老保险模式评析

　　从上述三种模式的特点和实施情况来看，社会保险型的养老制度模式强调多元化的养老基金筹集，它由个人缴费、政府补贴和社会缴费共同组成，有利于对农村老年人基本生活的保障。同时，它强调了权利和义务的对等，参保者所享受的社会养老保险权利及待遇取决于其对社会养老保险制度的供款情况。此外，这一模式实行的是现收现付制，增强了社会保险基金的互济性，其保障水平和保障程度普遍较高。这种模式的不足之处是养老金的积累较少，难以应对未来人口老龄化的威胁。

　　国家福利型模式最大限度地扩大了养老保险的覆盖面，体现了充分的社会公平性，并强调政府在养老保险制度中的责任。但是这种模式也有其缺陷，为了维持全面的福利支出，政府的财政压力较大，必然要以较高的税收作支撑，高税收增加了劳动力成本，削弱了本国企业的国际竞争力。同时，这种模式过分强调公平，往往以牺牲效率为代价，甚至会使部分民众过分依赖国家和政府，降低了工作激情和缺乏对个人的激励作用。目前，北欧的一些福利国家受经济滑坡和财政危机的影响，这种国家福利型养老模式正面临着严峻的挑战。

　　储蓄积累型养老模式实行个人账户的完全积累，更多强调的是个人责任，有利于发挥参保农民的自我保障功能。由于政府对这一养老模式进行鼓励和提供政策优惠，参保农民个人账户中基金的回报率一般高于银行利息，具有较高的效率和收益，能够保障农民晚年的基本生活。同时，这一养老模式受到人口老龄化的影响较小，对国家财政的依赖程度也较低。储蓄积累型养老模式也同样存在着缺陷，由于它十分注重对效率的追求，往往缺失社会公平，并且缺乏社会互济性，不利于风险的扩散。此外，受通货膨胀的影响，个人账户中的养老金保值、增值也比较困难。

　　农村养老保险制度比较研究对我国的启示

　　建立健全农村养老保险法律法规体系。 研究各国的农村养老保险制度发现，西方发达国家都有一套较为完整的农村社会养老保险法律体系，从农村养老保险对象、资金筹集、待遇给付到基金的运营、管理和监督等各个方面，都以法律的形式加以规范和固定下来，说明健全的法律体系是保证农村养老保险制度顺利开展的必要条件。由于目前我国城乡之间的社会经济发展情况存在着较大的差异，农村社会养老保险的实施有其特殊性，因此我国必须尽快出台具有中国特色的农村养老保险法律法规，对新农保应当遵循的原则、基金运营管理、养老金待遇等方面的内容做出明确规定，确保新农保事业有法可依，以增强制度的稳定性、规范性和权威性，从而保障农村养老保险制度的良好运行。

　　明确政府在农村养老保险中的责任和作用。从各国农村养老保险制度的经验来看，农村社会养老保险制度的建立是政府农村政策选择的重要内容，在农村养老保险制度的建立和实施过程中，政府具有不可推卸的责任。在我国，农民作为弱势群体，他们为国家的建设和社会的发展做出了巨大的牺牲。在农村养老保险制度的建设发展中，政府的责任不容缺位，必须发挥政府在财政支持、立法监管等方面的主导作用。而且由于我国农村养老保险制度建立有着较大的风险，更需要政府积极发挥作用，并且要处理好各级政府在制度实施中的关系和责任划分。

　　完善农村养老保险基金投资运营与监管机制。由于新农保的基础养老金部分主要由财政进行预算和划拨，不进行积累和运营，因此，新农保的基金管理运营主要是针对个人账户部分。随着新农保在全国的逐步推广，个人账户中的基金规模越来越大，基金的监管及保值增值问题就日益突出。目前的新农保基金实行的是县级管理，应该提高管理层次，可以建立省、市(县)两级分工共管的管理体制。省级负责基金的管理，并委托专业管理机构对基金进行多元组合的投资运营，市(县)级具体负责基金的收缴与发放工作。此外还要尽快出台在新农保基金运营方面的优惠政策，以拓宽养老基金的投资运营渠道。这样就可以保证基金有较高的回报率，实现基金的保值增值。

　　与此同时，做好农村养老保险基金的监督管理工作也十分必要和重要。政府有关部门在基金的监管中要发挥行政监督作用，社会监督也必不可少。农村社会养老保险的行政主管部门要监督国家政策的落实，并对农村社会养老保险基金的筹集、使用和管理等全过程进行监督，以确保农民的养老权益。同时发挥农民群众、社会舆论机构等社会监督作用。政府要定期发布养老基金筹集和支付等信息，加大新农保信息的公开性和透明度，以接受群众的监督;并且拓宽农民群众监督的渠道，通过设立群众信箱或接待日等方式来为农民群众答疑解惑，为他们建立一个自由表达意见的平台。此外，还要发挥社会舆论的作用，比如利用新闻媒体对新型农村养老保险进行宣传，对农民参保的相关信息多加报道，不断拓宽农民获取信息的渠道;同时加大对农村社会养老保险基金管理运作进行监督，对挪用、浪费、贪污养老基金等现象予以反映和曝光。

　　建立多层次的农村养老保障体系。当前我国各地区之间的经济发展水平不平衡，造成广大农民间的收入差距较大，而不同地区的农民对养老的需求也不尽相同。与城镇居民的养老保险相类似，可以建立基本养老保险、补充养老保险、个人保障三个层次的农村养老保障体系。

　　首先，中央政府应完善城乡居民基本养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，来为广大农民提供基本的老年生活保障。基本保险应采用非缴费型的收入补充养老保障方式，以国家财政补贴及其他的转移支付补贴为资金来源，建立普遍型低水平的养老保障。

　　其次，在完善基本养老保险的基础上，各个地方政府要根据本地农村经济的发展水平及农民收入等实际情况，尤其是在经济比较发达的地区，可以由农村集体出资建立如农民养老年金计划等补充养老保险，以满足不同层次农民的养老需求。

　　最后，在经济较富裕的地区，地方政府应当鼓励农民参加储蓄性养老保险或商业养老保险等个人保障，以确保其年老后拥有较高质量的养老水平。此外，还应该继续发挥土地保障和家庭保障的作用，在农村养老保障建设中既体现政府的责任，又调动广大农村居民投保的积极性，并能适应农村居民的特点及养老需求，实施多层次的农村养老保障体系可能是目前解决我国农民养老问题的最佳选择。

　　(作者单位：华东理工大学)