新时代农村社区治理的新课题

　　为贯彻落实十八届三中、四中全会精神，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，党的十九大进一步提出要实施乡村振兴战略，为我们今后探索农村社区建设路径，创新农村基层社会治理机制，指明了方向。

　　农村社区建设问题，是21世纪以来，农村社会发展过程中出现的新问题。与以往乡村治理的社会背景和对象不同，现阶段农村社区治理，在社会背景和治理对象方面已经有了很大的变化。

　　——过去单一的农村村民已经在很大程度上被农村居民所取代。所谓“村民”，是指世代居住在某一行政村，在该行政村设籍，并拥有承包地，参与该地农村经济合作组织和该村基层群众性自治组织自治的公民。多年来随着改革开放和经济社会的发展，大量村民离开了他们所居住的行政村，外出打工谋生，离土离乡，创业发展。而为他们所设籍的行政村留下了老人、妇女和儿童，成为所谓“三留守”人员;另一方面，大量在本行政村没有户籍，因各种原因到该行政村内定居、就业、生活的公民日渐增多，形成了行政村内的“非户籍居民”。这部分人在本行政村内没有承包地，不是该行政村基层群众性自治组织的成员。他们与当地的“户籍居民”的关系十分复杂，成为现阶段农村治理中新的社会背景和治理对象。由当地村民组成的“行政村”逐渐被当地户籍居民和外地非户籍居民组成的“农村社区”所取代。

　　——农村基层社会的经济基础发生了变化。大量城镇周边的农村，随着城镇化的发展，属于行政村集体所有的耕地和建设用地越来越少，甚至全部被国家征收。农村居民，无论是当地的户籍居民还是非户籍居民都不同程度地改变了生产和生活方式，从事第二产业和第三产业日益成为他们谋生的主要方式。因此，他们的生活方式和对公共服务、公共产品的需求日益与城镇居民趋同，农村基层社会的治理问题就必然转化为农村社区治理问题。

　　——农村基层社会的文化认同发生了巨大变化。所谓文化，说到底，是一种话语系统和行为模式。农村社会的社会组织及其自治功能，都与该地区社会的文化背景和文化认同有着密切联系。有效的社会控制和社会治理机制，无不建立在相应的文化背景和文化认同基础之上。具有相同的地域性价值认知或是共同意志本身又是乡村社会区别于城市社会的一个重要内容。乡土文化滋养出的乡土风俗习惯，维系着人们之间的联系，调整和处理着乡间人们的相互关系。熟人社会以及与其相适应的乡土文化，是千百年来中国乡村的一大特色。然而在市场经济大潮的冲击下，随着农村社会成员的大量流动，户籍居民和非户籍居民共居一处，作为一方水土产物的乡土文化及其对这一地域文化的认同也受到巨大的冲击。这必然会直接影响到乡村基层治理的效果。过去基于“熟人社会”而发挥着重要行为规范作用的风俗习惯和道德信条在新的环境下显得力不从心，社会治理必然越来越呼唤和依靠法治。

　　——农村人居环境发生了巨大变化。过去小桥流水人家的乡村图景越来越被村民们宅基地上那些毫无规划、高矮不一、式样繁杂、随意建设、缺少道路和上下水系统的拥挤住宅所取代，成为现阶段许多农村地区的常见景象。再加上户籍居民和非户籍居民的杂处，利益冲突增多，矛盾滋生，使得农村人居环境和治安状况不容乐观，与当地所有居民渴望良好居住环境的强烈需求形成了较为尖锐的矛盾。

　　深入推进农村社区建设的主要方式

　　全面贯彻落实中办和国办的《指导意见》，统筹解决当前农村社区治理出现的各种问题刻不容缓。《指导意见》所确立的工作任务，具有很强的针对性。

　　首先，必须加强农村党组织的领导。要强化农村基层党组织和基层政府在农村社区治理中的主导作用，真正做到“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。治理不同于管理，管理仅仅是管理部门的任务，治理却是方方面面的责任。面对户籍居民和非户籍居民五方杂处的局面，仅仅依靠旧有的村民自治组织承担农村治理的责任显然是不够的。必须强化党政的主导作用，由党的基层组织协调各方，调动各类社会组织参与农村社区治理的积极性，依法确定乡镇政府与村民委员会的权责边界，促进基层政府与基层群众性自治组织有效衔接、良性互动，共同做好农村社会治理工作。

　　其次，要创新村民自治制度。按照部署，促进流动人员有效参与农村社区服务管理。依法保障符合条件的非本村户籍居民参加村民委员会选举和享有农村社区基本公共服务的权利。吸纳非户籍居民参与农村社区公共事务和公益事业的协商，建立户籍居民和非户籍居民共同参与的农村协调议事机制。畅通多元主体参与农村社区建设渠道。在新的形势下，村民自治制度也必须与时俱进，不断完善。在这方面，还需要试点和探索。《指导意见》为我们指出了方向。

　　再次，要大力推进农村社会法治建设。加强农村社区司法行政工作室和公共法律服务体系建设。建立健全农村社区公共安全体系，创新农村立体化治安防控体系，加强和创新农村平安建设，建立覆盖农村全部实有人口的动态管理机制。与此同时，还要强化社区文化认同，发展各具特色的农村社区文化，丰富农村居民文化生活，增加农村居民的归属感和认同感。坚持依法治理的同时，还要坚持以德育人。重视发挥道德规范和乡规民约的功能和作用。

　　最后，针对全国各地区农村发展水平不一，具体情况有别的现状，农村社区治理工作切忌“一刀切”。必须因地制宜，分类指导，根据不同地区经济社会发展水平和农村社区实际情况，突出重点、分类施策，稳步推进试点工作。

　　强化基层党组织在农村社区治理过程中的核心地位

　　党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”。这是中国特色社会主义本质要求。加强和完善党对农村工作的领导，发挥党对“三农”工作总揽全局协调四方的领导作用，今年中央一号文件提出：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、多方参与、法治保障的现代乡村治理体制”，确保农村基层党组织在乡村治理中的领导核心地位。

　　首先，加强农村社区党组织建设。基础不牢，地动山摇。把农村基层党组织建设成为坚强战斗堡垒，重在功能强化。由于各地农情各异，干扰因素较多，经济基础整体不强，相关人员素质整体不高，长期以来农村基层党组织建设是我们组织建设中比较薄弱的一层。同时，农村社区有别于城市居民社区，也不是传统的村民委员会，农村社区党组织建设是农村基层组织建设面临的一个时代新课题。加强农村社区党组织建设，需要在社区治理体系构建中突出“党组织领导核心地位”，强化社区党组织的政治保障、经济发展、社会服务管理等功能，真正将党组织的核心地位具体化、可视化。《党章》要求：“党必须集中精力领导经济建设，组织、协调各方面的力量，同心协力，围绕经济建设开展工作，促进经济社会全面发展。”针对当前农村社区党组织的经济功能缺失(不强)制约党组织领导核心作用发挥的现状，应在确保其政治功能充分实现的基础上，需要通过强化对村级集体经济(组织)、合作经济组织的领导，突显党组织引领村经济发展的作用。

　　其次，创新组织设置方式和活动形式。优化党的基层组织设置，是加强党的基层组织建设的起点和基础。党的组织设置必须与新形势下的任务相适应。现在我国有58万个行政村，各地民情民风民俗殊异，农村社区情况复杂，在农村社区建立党组织必须考虑到社区的具体情况。创新农村社区党组织设置方式，需要确立“绩效”导向，以切实发挥党组织领导核心作用为目标，在“有形”覆盖的基础上，实现更加“有效”的全覆盖。结合实际需要，可以将党组织建在产业链上、建到村企业或合作社，可以单独建、也可以联合建。同时，创新活动形式，科学设计组织活动内容，贴近党员需求，便捷党员参加，让党员群众在组织活动中得实惠、受教育，有效提升组织的凝聚力。

　　第三，整顿软弱涣散村党组织。村党组织软弱涣散主要表现在：班子配备不齐、书记长期缺职、工作处于停滞状态;书记不胜任现职、工作不在状态、严重影响班子整体战斗力;班子不团结、内耗严重、工作不能正常开展。其中关键的一条是，组织里缺少一个好“班长”。要通过“换血”“输血”，加强对软弱涣散村党组织的整顿。应设法将组织里合适的人找出来、选上去;总结并推广“派驻第一书记”成功做法，将工作机制常态化，通过组织程序，对这些软弱涣散村党组织进行“输血”式整顿。

　　最后，健全完善相关配套制度。强化财政转移支付保障力度，确保基层组织正常运转经费需要。加大在优秀农民中发展党员力度，充实基层组织党员力量。健全完善群众性村民自治组织机制，积极支持村党组织书记通过合法程序选任社区居委会主任。完善农村集体经济组织运行制度，切实保障党组织书记经过合法程序有效参与运行决策管理。加强基层党组织党员干部思想作风建设，要坚持经常抓。建立健全农村党员培训制度，全面提升农村社区党组织党员素质和能力。

　　建立适合农村社区治理的“党政”关系模式

　　党政关系问题是中国政治的主要问题和全面深化改革的重大命题。实现农村社区的善治，良性基层“党政”关系的构建极为重要。按照《指导意见》的要求，农村社区建设坚持村党组织领导、村民委员会牵头，以村民自治为根本途径和有效手段，发动农村居民参与，同时不改变村民自治机制，不增加农村基层管理层级。这实质就是对党组织和村民委员会作了职能分工。需要指出的是，村民委员会不是一级政府组织，所以农村社区并不存在严格意义上的“党政”关系。我们这里讨论的党政关系，主要是指农村社区基层党组织与村民委员会的两者关系。

　　首先，两者关系是“分工”而不是“分开”。坚持党的领导是我国的本质特征和最大优势，也是正确处理党政关系的前提。习近平同志指出：“办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”这是具有鲜明政治立场的宣言。2017年全国两会期间，王岐山同志参加北京代表团审议时指出：“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮。”这对新时代党政关系予以了明确定位，从最高决策层对一个时期以来关于“党政不分”和“党政分开”两种论调进行了盖棺定论。党的领导地位执政地位紧密相连，党的领导主要体现为其意志得到切实有效执行。中国共产党是执政党，党的意志、主张、意图、决策经过法定程序，通过国家权力机关来落实执行。同时政府是党执政的重要载体，服从于同级党委的领导，重大问题向党委请示报告。这种“党政分工”关系在农村社区治理中则表现为农村基层党组织与村民委员会各司其职。

　　其次，合理进行“分工”。要明确农村社区党组织和村民委会员各自职责职能。党的领导是“政治领导、思想领导、组织领导”，发挥的作用是“总揽全局，协调各方”。在推进农村社区建设中，党的领导集中体现在涉及社区发展规划制订通过方面，重大发展事务的决策、执行监督方面，村委会、村集体经济组织等其他重要组织负责人人选的推荐、任用、监督、考核、选拔方面等。这个过程要严格遵守法定程序进行，也就是说在农村社区建设中党的领导依靠法治来保障。村民委员会是村民群众性自治组织，是村民自治的具体组织者和执行者。村民委员会代表社区村民进行“自我管理、自我教育、自我服务”，显示出明显自治特点;按照村民委员会组织法规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”，村民委员会自治履职具有鲜明执行者角色特点。在村级事务中，自治事项占到大部分，党组织与村委会分工色彩显得更为强烈。

　　第三，“党政”要“二人转”。“党政分工”是以形成强大的执政合力为目标的。党政分工不分家，密切配合、团结如一，才能确保农村社区充满活力、和谐有序。习近平同志强调：“各级党委和政府的‘一把手’，不是简单的自然人，在很大程度上是党委和政府的人格化代表;彼此之间的关系也不只是简单的个人关系，更多的则是党政之间的关系。”“作为各级党政‘一把手’，都要补台而不拆台，你落下的我主动捡起来，你不足的我主动补上去，同舟共济，齐心协力，共演一台‘二人转’的好戏。”“作为党委书记，要总揽而不包揽，学会‘弹钢琴’，善于抓重点，充分发挥党委的领导核心作用，发挥各个班子的职能作用，而不能事必躬亲，专权武断，干预具体政务。”在基层实践中，为避免“党政”“一把手”之间可能的冲突，往往会实行党组织支部书记与村民委员会主任“一肩挑”的人事安排。这种人事安排比较好地解决二者“分工”可能带来的冲突，但也埋下了一些隐患，比如一言堂等。这需要我们进一步改革完善相关制度时，予以充分重视。

　　最后，健全完善村民自治制度。中国乡村社会内部存在较大的差异性，而且本身正处在加速分化之中。此种情况下，寻找一套普遍适用的农村社区“党政”关系模式并非易事。在坚持党的领导下的“党政分工”关系架构的前提下，探索有效实现形式，显得极为迫切。如果从“党执政”的角度，已经对这种关系作清晰定位，那么则可以从完善村民自治体制机制角度去探寻具体有效的实现方式。主要是：一是进一步优化选举程序，确保党组织推荐的人当选。特别是推动村党组织支部书记和村委会主任“一肩挑”时，可以对村委会主任候选人提出前置条件要求，或是推动村党组织支部书记通过选举担任村委会主任。二是完善民主决策程序。确保党组织对村里重大事务的决策权，相关重大事项必须经过村党委会讨论通过后才可以提交村民(代表)会议讨论。三是完善农村社区自治章程和村规民约。根据城乡一体化发展要求，完善与农村社区建设要求相适应的村民自治章程和村规民约，切实发挥村规民约和自治章程的积极作用。四是积极搭建农村社区协商平台。依托村民会议、村民代表会议、村民理事会、村民议事会、村民监事会等，加快形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。

　　党的十九大强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化，国家治理现代化贯穿于国家现代化全过程，是国家现代化的重要内涵和标志。乡村治理现代体系的构建是国家现代治理体系重要组成部分，是实现乡村善治的有效保障，是实施乡村振兴战略的治理基础。需要注意的是，植根于中国厚重悠久的历史文化传统，立足于纷繁复杂的社会现实，着眼于实现党和国家长治久安、“两个一百年”奋斗目标、中华民族伟大复兴梦的长远考虑，农村社区治理现代化需要有足够历史耐心和更多智慧。

　　(作者单位：中国农村杂志社)