(接上期)

　　五、建立城乡平等的就业制度，促进城乡劳动力资源双向流动

　　(一)逐步放开城乡劳动力市场，建立平等就业制度

　　改革前，农村劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动受到严格限制，城乡之间的劳动力流动基本陷于停滞状态。作为最重要的生产要素，劳动力市场的放开经历了一个较为漫长和曲折的过程。1979-1983年是“限制流动”，对农村剩余劳动力，主要通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。1984-1988年是“允许流动”，随着城市建设发展和乡镇企业异军突起，劳动力需求迅速增加，国家采取积极的政策措施鼓励农村劳动力流动，城乡隔绝的劳动力市场开始正式松动。1989-1991年是“控制盲目流动”，随着城市劳动力市场的就业形势恶化，大量的农民工被清退，出现了已经转入城市的农民工向农村的逆向流动现象。国家在这一时期加强了对农村劳动力流动的限制，要求严格控制当地民工盲目外出。1992-2000年是“引导有序流动”阶段，在城乡差距和地区差距不断扩大的趋势下，大规模的“民工潮”开始出现，这一时期，国家采取了实施农村劳动力开发就业、规范农村劳动力有序流动、允许在小城镇落户、开展农村劳动力培训和改善服务等政策措施，积极引导农村劳动力有序流动。2001年以来是“公平对待流动”阶段，随着城乡管理体制的不断改革，农民进城务工对城市社会经济发展的贡献作用逐步得到社会的承认，社会各方面对进城务工农民的思想观念和态度也发生了变化。一是取缔各种不合理收费，暂住费、暂住(流动)人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费等针对劳动力流动的不合理费用逐步被清理取消;二是加强培训工作，国家出台了《2003-2010年全国农民工培训规划》，由中央和地方财政安排专项经费，用于农民工的培训工作;三是公平对待劳动力流动，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针，开始着手全面解决拖欠和克扣农民工工资、改善农民工生产生活条件、安排农民工子女就业、加强对农民工的管理等问题。随着这些政策措施的落实和完善，城乡劳动力平等就业的环境逐步形成。

　　(二)加快培育新型职业农民，支持返乡就业创业

　　为了提高农村劳动力素质，加快农村劳动力转移和农村人才建设，中央财政于2004年和2006年先后设立了农村劳动力转移培训和新型农民培训补助专项资金，用于对农村劳动力接受职业技能培训和农村实用技术的学费补助。此后，又陆续出台了农村实用人才带头人和大学生村官示范培训、新型职业农民培育工程、农民专业合作社示范社建设等政策，对新型经营主体的发展给予扶持。近年来，着眼于构建“爱农业、懂技术、善经营”的新型职业农民队伍，国家以“新型职业农民培育工程”为抓手，实施现代青年农场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划，力争每年培育新型职业农民100万人。同时，对配套的师资队伍、培训基地、信息化平台建设等也加大了政策扶持。

　　随着城乡劳动力市场平等就业环境逐步形成，劳动力流动开始由单向流动向城乡之间双向流动转变，越来越多的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡到农村创业创新。为此，国家近年来密集出台了一系列鼓励返乡人员创业创新的政策措施，包括《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》等，在融资、用地、服务、人才、风险应对等方面给予返乡创业创新人员更多的扶持。

　　(三)畅通城乡人才流动渠道，强化乡村振兴的人才支撑

　　适应乡村振兴的新要求和人才返乡下乡的新形势，2018年的中央一号文件专门用一部分部署农村人才工作，除要求大力培育新型职业农民外，还强调要加强农村专业人才队伍建设，发挥科技人才支撑作用，鼓励社会各界投身乡村建设。文件特别强调，要畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之。为此，明确提出了一系列放活城乡人才流动的政策措施：全面建立职业农民制度，支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育，支持农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训;全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，健全种业等领域科研人员以知识产权明晰为基础、以知识价值为导向的分配政策，探索公益性和经营性农技推广融合发展机制;研究制定管理办法，允许符合要求的公职人员回乡任职，等等。这一系列政策措施，有助于畅通智力、技术、管理下乡通道，在造就更多乡土人才的同时，鼓励各类人才返乡下乡创业创新，为乡村带来新动能、注入新活力。

　　六、改革完善农业补贴政策，探索建立以绿色生态为导向的农业补贴制度

　　20世纪90年代后期，随着农产品供求关系发生重大变化，国家在不断调整完善价格支持政策和粮食收储制度的同时，也逐渐把直接补贴作为财政支农的重要手段，补贴逐步从流通环节转向对生产者的直接补贴。特别是进入新世纪以来，随着国家财力增强和城乡关系的转变，国家连续出台了一系列补贴政策，农业补贴的领域大为拓展，补贴手段日趋丰富，而且逐年增加补贴资金规模，补贴政策已经成为我国农业支持保护政策的重要组成部分。但是，在农业补贴数量和资金规模快速增加后，补贴政策框架缺乏系统安排、政策目标相互掣肘、补贴结构不尽合理、操作方式不够完善、与WTO规则衔接不足等问题也日益突显，进一步深化补贴制度改革的要求更为迫切。党的十八大以来，中央着眼于推进农业供给侧结构性改革，推动农业高质量发展，对农业补贴制度进行了一系列重大改革，推动农业补贴政策取得了新的发展。

　　(一)以稳定农民务农种粮收益、提高农民生产积极性为目标，初步构建了农民收入补贴制度

　　2002年以来，中央实施了三项针对种粮农民的直接补贴政策，即良种推广补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。补贴着眼于稳定农民种粮收益、提高农民种粮积极性，是从过去以价格支持形式“暗补”转向对农民收入“直补”的尝试。良种补贴政策从2002年开始实施，主要是由国家财政对农民购买使用良种进行补贴，鼓励良种的推广应用。种粮农民直接补贴从2004年开始实施，补贴以粮食主产区为重点，对从事粮食生产的农民按照种粮面积给予补贴。农资综合补贴在2006年开始实施，对种粮农民因化肥、农药、农用柴油等农资价格上涨带来的损失进行补偿。“三项补贴”实施以来，资金规模不断扩大，到2015年达到1415亿元，在国家“三农”投入中占据了重要地位。按照政策设计，“三项补贴”要求对从事粮食生产的农民按照种粮面积给予补贴，但实际执行过程中，由于核定面积的行政成本高昂，三项补贴逐步演变为按承包地计税面积发放，不论是否种粮均可获得补贴，逐步演变成对农民的一种收入支持政策。

　　为了解决“三项补贴”政策指向性和针对性的问题，提高补贴效能，更好适应WTO规则要求，从2014年起，国家逐步展开了对直接补贴制度的改革探索。一是实行“三补合一”改革。在先期试点的基础上，2016年起，中央决定全面推开“三补合一”改革，将种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。“三补合一”改革后，这部分补贴资金不再与农民实际种粮面积挂钩，实际上转变为对农民收入的一种支持。二是实行棉花和大豆目标价格补贴。2014年取消新疆棉花、东北地区大豆临时收储后，国家为避免市场价格下行对农民收入带来冲击，同步启动实施了目标价格补贴，当市场价格低于预先确定的目标价格水平时，由中央财政向试点地区生产者提供差价补贴。这是对生产者实行精准有效补贴的一次大胆探索，经过一段时间的试点，新疆棉花目标价格制度得以完善并继续实行，东北和内蒙古大豆目标价格政策则进行了调整，改为实行生产者补贴。三是实行玉米生产者补贴。2016年，国家在取消玉米临时收储的同时，建立了玉米生产者补贴制度，对东三省和内蒙古东部玉米种植给予一定财政补贴，中央财政补贴资金拨付到省区，由地方政府统筹将补贴资金兑付到生产者。

　　(二)以保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力为目标，初步构建了农业生产性补贴政策体系

　　这类补贴政策着眼于保障国家粮食安全、提高农业质量效益和竞争力，对现代农业发展的关键领域和关键环节进行扶持。主要包括以下几类：一是农机购置补贴。为鼓励农民购买先进适用农机，从2004年开始，中央财政设立农机购置补贴，采取自主购机、县级结算、直补到卡(户)的补贴方式，补贴对象为直接从事农业生产的个人和农业生产经营组织。2017年，中央财政投入农机购置补贴资金186亿元，扶持159万农户购置机具187万台(套)，全国28个省份已实现补贴范围内全部机具敞开补贴。二是农业科研与技术推广补助。主要包括农业高产创建资金、测土配方补助、科技入户技术补贴、小麦“三喷一防”补贴、农机作业补贴等内容。三是基础设施建设补助。在加大农田水利设施直接投资的同时，国家于2005年设立了小型农田水利设施建设补助专项资金，采取“民办公助”方式，通过以奖代补办法，支持农民进行农田水利设施建设，申请补助资金的对象包括农户、农民用水户协会或其他农民专业合作经济组织、村组集体。此后，为了集中资金投入、实现连片配套改造，从2009年起，又对这项政策进行了一定调整，在全国范围内开展小型农田水利重点县建设。到2013年，小型农田水利建设补助资金规模达到180亿元。四是农业结构调整资金。2015年起，国家选择牛羊养殖基础好、玉米种植面积较大的县开展粮改饲试点工作，中央财政补助资金主要用于对养殖主体和收贮主体收储青贮玉米的补助。2017年，粮改饲试点面积扩大到1100多万亩，粮豆轮作补贴面积扩大到1000万亩，有力地促进了农牧结合、种养循环。五是农业产业发展资金。2017年国家启动实施农村一二三产业融合发展支持政策，支持新型经营主体发展产地初加工、电子商务、休闲农业等农村一二三产业，通过“先建后补、以奖代补”方式，按已建项目总投资的一定比例给予一次性补贴。

　　(三)以农业绿色发展为目标，初步构建了农业生态资源保护补贴制度

　　一是强化耕地、草原等主要生态系统补偿。主要包括退耕还林还草补助、草原生态保护补奖、耕地保护与质量提升补助、东北黑土地保护利用试点等政策内容。退耕还林工程从1998年起实施，国家对西部地区和其他生态环境脆弱地区25度以上水土流失严重的陡坡耕地，严重沙化耕地实施退耕还林工程，对退耕还林的农户给予现金补助和口粮补助。退牧还草工程从2003年开始实施，在生态退化草原地区退出重度退化草场、开展草场围栏建设。草原生态保护补助奖励政策从2011年起实行，国家在主要草原牧区省区和新疆生产建设兵团全面建立草原生态保护补奖机制，包括实施禁牧补助、草畜平衡奖励、给予牧民生产性补贴和绩效考核奖励等内容。2016年，中央财政共安排草原生态保护补助奖励资金187.6亿元，覆盖草原38.15亿亩，有效调动了牧民保护草原生态的积极性。

　　二是探索农业资源环境突出问题治理的有效支持政策。党的十八大以来，农业面源污染治理和废弃物综合利用问题被摆上更加突出的位置，也推动了相关补贴政策的密集出台。中央财政连续支持河北省以黑龙港流域为重点开展地下水超采综合治理，控制地下水下降速率;以湖南省长株潭地区170万亩耕地为重点，支持开展重金属污染耕地综合治理;以生猪、奶牛、肉牛养殖大县为重点，全面启动51个县畜禽粪污资源化利用整县试点，推动规模化养殖场粪污就地就近资源化利用;以东北地区和京津冀等9个省为重点，集中开展农作物秸秆综合利用试点，整县推动农作物秸秆以农用为主的综合利用;在内蒙古、甘肃、新疆选择100个重点县推行地膜清洁生产，探索建立多种方式的残膜回收利用机制;支持100个县实施果菜茶有机肥替代化肥行动，支持农作物病虫害社会化服务，推动减少化肥农药使用。

　　三是强化对农业绿色发展的政策扶持。这类政策主要包括深松整地作业补贴、轮作休耕试点、东北黑土地保护和利用试点、改革渔业油价补贴用于支持资源保护等。其中，轮作休耕试点工作自2016年起实施，重点在东北冷凉区和北方农牧交错区实行轮作试点，在河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化区实施休耕试点，促进耕地休养生息。2018年，轮作休耕补贴资金达到50亿元，面积拟扩大到2400万亩。

　　(四)以农业风险防范为目标，初步构建了农业防灾减灾保障制度

　　这类政策主要包括农业生产救灾补助、重大疫病防疫补助、政策性农业保险保费补贴等内容。农业生产救灾补助是对农民受灾后进行一定额度的补助，用于重建和开展生产自救等。每年的支出数额视灾害发生严重程度而定。重大疫病防疫补助是2003年禽流感疫情发生后，为了加强动物疫病防治而出台的专项补助政策，资金主要用于免费为农民进行疫病防治和畜禽宰杀的补助。政策性农业保险补贴则是为了鼓励各地发展农业政策性保险而设立的专项资金，主要用于农民的保费补贴，2017年，中央财政用于政策性农业保险的财政补贴金额增加到179亿元，政策性农业保险已经成为农业补贴的核心内容，也是今后补贴制度改革的长期方向。

　　七、创新农村金融保险政策，拓展农业支持保护政策空间

　　改革开放以来，农村金融资源的配置逐步由计划手段向市场化手段转变，以增加金融供给来满足日益增长的农村金融需求成为农村金融改革的主要任务。在这个过程中，国家先后出台一系列扶持农村金融保险发展的政策措施，支持农村金融组织创新、产品创新和服务创新，推动了多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系的形成。

　　一是完善农村金融组织体系。1979年以来国家陆续恢复和建立了中国农业银行、农村信用社、中国农业发展银行等农村金融机构。1996年，国务院出台了《关于农村金融体制改革的决定》，初步确立了政策性、商业性、合作性“三元”农村金融供给格局。为了解决农村金融供给乏力的问题，推动农村金融组织和服务下沉农业农村，2005年以来，国家先后出台一系列政策措施，开展小额贷款公司、村镇银行、资金互助社等新型农村金融机构试点，推进中国农业银行和邮储银行“三农”金融事业部改革，深化农村信用社改革，扩大农民合作社内部信用合作试点，探索新型农村合作金融发展有效途径等，推动了农村金融供给的增加。

　　二是创新农村金融产品和服务。在强化农村金融组织供给的同时，改革更加强调发挥政策引导作用，通过政策引导和激励金融机构创新金融产品和服务，最大化地激发农村金融市场活力。实行涉农贷款增量奖励，财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励，奖励资金由中央和地方财政分担。实行税收优惠政策，降低金融机构、融资担保机构涉农涉小业务经营成本。对涉农融资担保取得的担保费收入及再担保费收入免征增值税，对金融机构涉农小额贷款取得的利息收入免征增值税等。实行差别化考核，将服务“三农”纳入金融机构绩效评价体系，对发放涉农贷款超过一定比例的金融机构给予适当加分，激发金融机构服务“三农”的内生动力。在政策引导下，各地积极推动涉农金融产品和服务创新，陆续开展了粮食生产规模经营主体营销贷款、农村承包土地经营权抵押贷款、农业产业链贷款等业务试点，改进新型农业经营主体金融服务，支持国家开发银行、农业发展银行等政策性银行加大农业基础设施信贷投入，支持中国农业银行和邮储银行等商业性银行加大农村金融支持。同时，以“三补合一”改革为契机，推动建立健全了全国农业信贷担保体系，努力解决农业“融资难、融资贵”问题。

　　三是创新农业保险产品和服务。2007年国家建立了政策性农业保险政策，政策的主要特征是以保费补贴的方式进行政府引导，由商业保险公司进行市场运作，农民自主自愿参与，各级涉农部门协同推进。从保险类型看，政策性农业保险在发展之初采取了“中央保大宗、地方保特色”“低保障、广覆盖”的模式，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供直接物化成本保险。此后又陆续开展了蔬菜、糖料蔗等农产品目标价格保险试点、农民收入保险试点、 “保险+期货”试点等探索。在政策扶持下，我国政策性农业保险取得了长足发展，2007-2017年，政策性农业保险的财政补贴金额从20.2亿元增加到179亿元，提供的风险保障从1126亿元增加到2.3万亿元，保费收入从51.8亿元增长到超过470亿元;参保农户超过2亿户次，承保面积达到17.2亿亩。目前，农业保险已经覆盖所有省份，为190多种农作物提供保险，三大主粮承保面积覆盖率超过70%，有力地支撑了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全战略。随着政策性农业保险不断发展完善，实践中也逐步暴露出保障水平较低、农户参保积极性减弱、保险公司从保费补贴中积累资金较多、农户与保险公司道德风险控制较难等问题。为了更好地发挥财政资金杠杆作用，提高规模经营户防范和应对灾害的能力，2017年4月国家又启动实施大灾保险试点，在面向全体农户基本险的基础上，推出保险金额覆盖直接物化成本和地租、面向适度规模经营农户的大灾保险产品，中央财政对中西部和东部试点县的保费补贴比例分别提高到47.5%和45%。

　　八、完善农业法律法规体系，推动农业支持保护制度化法制化

　　党的十一届三中全会开启了我国社会主义法制建设的新征程，农业法治建设也全面启动，进入了快车道。从1979年到2012年这一时期，农业法治建设主要是围绕农村改革，确立以家庭联产承包为基础的、统分结合的双层经营体制，加强农业基础设施建设，推进科教兴农战略，促进农村社会事业发展，把国家对农业和农村的宏观管理纳入法制轨道。1993年全国人大常委会制定了《中华人民共和国农业法》，2002年、2012年进行了修订，农业法成为规范农业农村经济社会发展的基础性法律。2005年全国人大常委会决定废止农业税，终结了我国沿袭二千多年的土地赋税制度。此外，农业技术推广法、乡镇企业法、动物防疫法、草原法、渔业法、种子法、农业机械化促进法、畜牧法、农民专业合作社法、农产品质量安全法等“三农”领域中基础性的、支架性的法律法规都制定了出来。至此，以农业法为核心，涵盖了农业基本法、农业基本经营制度、农业生产资料管理、农业资源环境保护、农业产业发展、农业支持保护、农业产业和生产安全、农产品质量安全等主要内容的农业法律法规体系基本形成，农业和农村改革发展总体实现了有法可依。

　　党的十八大以来，农业农村经济转型升级、农村社会结构深刻变动、农村利益格局深刻调整、农民思想观念深刻变化，农业农村进入了依法治理的新阶段，农业法治建设在查漏补缺、填补立法空白的同时，及时修改完善涉及农业农村重要改革事项和“放管服”改革要求的法律法规，进一步提高立法质量，以形成更加完备的农业法律法规体系为目标，促进农业领域国家治理体系和治理能力现代化。2014年召开的党的十八届四中全会专门强调，“制定和完善农业方面法律法规”。这一时期，全国人大常委会、国务院对种子法、农民专业合作社法、野生动物保护法、农药管理条例等法律法规进行了全面修订，并对大量农业法律法规的个别条款进行了修改完善。同时，为贯彻落实党的十九大精神，为实施乡村振兴战略提供法律支持，党中央、全国人大常委会、国务院对进一步加强农业立法提出了新的要求，中国共产党农村工作条例、乡村振兴法、农村金融法、粮食安全保障法、土地管理法(修订)、农村土地承包法(修订)、农村集体经济组织法、土壤污染防治法等党内法规、法律的制修订工作被提上了议事日程，这些重要立法项目的推进、落实，对进一步完善农业法律法规体系，提高农业农村工作法治化水平具有重大意义。截至目前，农业农村领域共有现行有效法律15部、行政法规29部、部门规章148部，这些法律为推动、引领和规范“三农”工作提供了根本性制度保障，在促进现代农业发展、保障农村和谐稳定和维护农民权益等方面发挥了重要作用。

　　(一)将中央强农惠农富农政策法定化，巩固了农业基础地位

　　《农业法》专设“农业投入与支持保护”一章，明确“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，在保障“三农”投入方面功不可没。《草原法》《农民专业合作社法》《动物防疫法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《种子法》等多部法律法规也都专章规定了扶持和保障措施。《农机化促进法》将农机购置补贴法定化，推动我国农作物耕种收综合机械化水平迅速提升。《农业技术推广法》确立了国家农业技术推广机构的公益性定位，明确了农技人员的结构和比例，建立了农技推广资金稳定增长机制，对依法治农、科教兴农都产生了重大而深远的影响。

　　(二)稳定和完善了农村基本经营制度，给农民吃上法律“定心丸”

　　《农村土地承包法》确认了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，在很大程度上解决了频繁调地的问题。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》将仲裁制度引入农村土地承包经营纠纷处理，是完善我国农地制度的一项重大举措，对维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。

　　(三)规范了农业生产经营秩序，保障了现代农业发展

　　对农业投入品和农产品生产经营进行了全面、全程规范，建立了必要的事前审批和事中事后监管制度，明确了生产经营者的权利义务，在保障粮食安全、农产品质量安全和农业生态安全方面发挥了重要作用。如《农药管理条例》对农药管理体制进行了重大调整，在农药登记、生产、经营、使用各环节全面严格管理，强化了主体责任和处罚力度，为做好新时期农药监管工作提供了有力法律保障。

　　(四)赋予了农业部门必要管理手段，为履行职责提供了有力保障

　　《农产品质量安全法》赋予了农业部门管理农产品质量安全的手段。《农民专业合作社法》将农业部门明确为农民专业合作社的主要指导部门。《农业保险条例》规定了农业部门负责农业保险推进、管理相关工作的职责。《畜禽规模养殖污染防治条例》规定了农牧部门负责畜禽养殖废弃物综合利用指导和服务的职责。《野生动物保护法》《农药管理条例》等明确要求相关工作经费由财政保障。

　　(五)加大了执法力度，有效化解了农业领域矛盾纠纷

　　多年来，农业部门坚定不移持续推进农业执法体制改革，以农业投入品和农产品质量安全为重点，将法律法规赋予农业部门的行政处罚权统一由农业综合执法机构实施。目前，全国已有30个省区市开展了农业综合执法工作，共成立2458个县级、286个市级农业综合执法机构，县级覆盖率达到99%，市级覆盖率超过80%。农业综合执法的推进，理顺了执法体制，整合了执法力量，加大了执法力度，变季节性、运动式执法为经常性、主动式执法，各级农业综合执法机构每年查办违法案件3万多件，调处涉农纠纷1.3万多起，挽回经济损失近10亿元，在保障国家粮食安全和农产品质量安全方面发挥了重要作用。

　　九、以改革创新精神不断完善农业支持保护政策体系

　　回顾农业支持保护政策走过的40年历程，农业农村经济发展所面临的问题，尽管表现形式有所变化，在一些阶段主要表现为总量和结构失衡，在一些阶段是收入和就业矛盾突出，但从其内在联系来看，一向与制约农业农村经济发展的体制和机制性问题相关联。面向农业农村现代化和乡村振兴的宏伟蓝图，着力破解发展中的深层次矛盾、从而奠定农业和农村经济长期稳定发展的制度基础，仍然是完善农业支持保护政策所要努力达到的目标。从改革经验看，完善农业支持保护政策体系要把握好以下几个方面：一是坚持“重中之重”和“优先发展”理念，强化农业支持保护的制度保障。在持续加大农业支持保护力度的同时，要进一步明确政府投入方向、投入方式和各级政府职责，规范农业投入决策程序，逐步将农业农村优先发展的理念和原则转化为具有较强稳定性和约束力的制度安排。二是坚持“把饭碗牢牢端在自己手上”，始终把保障国家粮食安全摆在农业支持保护的首要位置。农业支持保护政策面临粮食安全、农民增收、生态环境保护等多元目标，在不同发展阶段，这些政策目标的重要性并非一成不变，但保障国家粮食安全特别是口粮绝对安全，始终是农业支持保护政策改革的底线。为此，在政策工具的选择上也必须坚持底线思维，为稳定粮食生产、确保口粮绝对安全留够政策空间。三是坚持以保护农民利益为出发点和落脚点，切实调动农民参与乡村振兴的积极性。要依靠政策充分调动农民发展生产、参与乡村振兴的积极性，扶持壮大农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，激发农民自我发展壮大的能力;探索建立农民共享和合理分享现代农业产业发展的利益联结机制，把小农户引入现代农业发展轨道。四是坚持绿色发展理念，以支持保护政策引领农业发展方式深刻变革。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，加大绿色生产方式、生态环境和资源保护利用引导支持力度，促进农业发展、生态协调、环境改善相互融合与统一。五是坚持市场化改革方向，不断完善农业支持保护政策机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府重点强化政策引导、加强服务支持、创造良好市场环境，激发农村发展的内生活力。

　　当前和今后一个时期，农业支持保护政策要以提升农业质量效益和竞争力为目标，强化绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，扩大“绿箱”政策实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系，为乡村振兴提供有力支撑。

　　(一)深化农产品价格形成机制改革和收储制度改革。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过价格来引导生产、调节供求、调控进口。不断深化农产品收储制度和价格形成机制改革，在确保国家粮食安全的基础上，坚持“市场定价、价补分离”的大方向，更好地发挥补贴政策对农业生产结构调整的导向作用，确保种粮农民的基本收益有保障。进一步完善稻谷、小麦最低收购价政策，增强政策灵活性和弹性，合理调整最低收购价水平，使小麦和稻谷的价格逐步向市场靠拢。

　　(二)完善以绿色生态为导向的农业补贴制度。将农业补贴作为推进农业绿色发展的“指挥棒”，引导和激励生产者加快转变发展方式。重点在完善耕地地力保护补贴、草原和渔业等生态系统修复补偿、农业资源和废弃物利用补贴、绿色金融激励制度等方面开展政策创设，加快建立有利于农业绿色发展的补贴政策体系。

　　(三)创新完善财政投入保障机制。围绕实施乡村振兴战略确定的重大任务，合理确定政府支持保护的重点，明确中央和地方的支出责任，形成农业农村投入合力。努力拓宽资金筹集渠道，调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例。建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

　　(四)建立健全约束激励并重的金融支农政策。发挥财政资金的引导和杠杆作用，统筹运用信贷、保险、基金等多种工具，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村。切实发挥全国农业信贷担保体系作用，加快建立覆盖主要农业县的农业信贷担保服务网络，全面开展以适度规模经营新型经营主体为重点的信贷担保服务。加快发展农业保险，探索开展稻谷、小麦、玉米等粮食作物完全成本保险和收入保险试点。在畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用等领域积极探索推广政府与社会资本合作示范模式。

　　(五)完善农业农村优先发展的法律保障。围绕实施乡村振兴战略，把强化财政支农责任、优先保证农业领域支出等农业农村优先发展的举措作为《乡村振兴法》的重要立法内容，为农业支持保护提供制度保障。推进粮食安全保障立法，将提高粮食生产能力作为粮食安全保障立法的重要内容，把“藏粮于地、藏粮于技”的主要措施法制化。建立乡村振兴实绩考核制度，争取将财政对农业投入力度、耕地保护情况和农民收入增速作为考核指标。在推动重要政策安排制度化的基础上，逐步将农业投入、农业补贴、农业保险等领域成熟的政策措施上升为法律。

　　(作者单位：农业农村部)