1958年8月召开的中央政治局会议提出：人民公社是加速社会主义建设和过渡到共产主义的一种最好组织形式，并将发展成为未来共产主义社会的基层单位。这次会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》。决议公布后，全国迅速掀起了人民公社化浪潮。从管理体制的角度来看，人民公社的基本特点是政社合一。人民公社管理委员会既是农村基层政府组织，又是集体经济组织。人民公社不仅负责党政各方面工作，而且负责组织农林牧副渔业生产和工商业发展。经济关系始终是社会的基础关系，政社合一体制的实施，对经济关系所产生的影响是根本性的。这一体制，将国家对农民经济行为的控制从终端环节延伸到了生产过程，生产决策不再由农民自己分散做出，各种经济行为直接纳入国家掌控的范围之内。这一体制下难以形成合理的利益分配方式，严重损害了农民的积极性，在实践中不断遭到消极抵抗。

　　党的十一届三中全会后，以包产到户、包干到户为代表的农业生产责任制在全国各地逐步推开。到1982年，中央一号文件中指出，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。家庭联产承包责任制使得“三级所有，队为基础”的生产合作制度趋于解散，人民公社作为集体经济组织的体制面临巨大冲击。在此背景下，一些地方悄悄进行了改革试点探索。1979年四川省广汉县向阳公社在全国第一个实行政社分开，1981年4月正式摘掉了人民公社的牌子，换上了乡政府的牌子。就在全国部分地方进行人民公社体制改革、建立乡政府试点的关键时刻，1982年11月26日，五届全国人大第五次会议在北京召开。会议表决通过了《中华人民共和国宪法》。其中对农村基层政权组织作了新规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。同时规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这就说明，今后农村的基层政权组织是乡人民代表大会和乡人民政府，人民公社只是农村集体经济的一种组织形式。1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，规定：人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制;实行政社分设。有了宪法和中央一号文件的明确规定，全国政社分开、建立乡政府的试点工作进入全面铺开阶段。

　　1983年10月12日，中央印发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，标志着全国政社分开、建立乡政府的改革进入全面开展阶段。《通知》指出，当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织;乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础;村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立等。到1985年2月，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束。从此，在中国农村实行了26年之久的作为农村基层政权组织的人民公社终于退出历史舞台，由乡、民族乡、镇人民政府取代。

　　政社分开，是整个农村经济体制改革的基本环节，有利于保障集体经济的自主权，有利于建立起更加适合我国农村生产力的状况及其发展要求的新的社会主义生产关系的具体形式;政社分开，是农村管理体制改革的重要内容，有利于加强和巩固农村基层政权，健全党的基层领导体制;政社分开，是顺应历史潮流的必然举措，有利于理顺农村各项体制机制，走出适应我国国情的农村发展道路。

　　(本刊记者陈丽娜综合整理)