农村集体产权制度改革是农村具有“四梁八柱”性质的根本性改革，关系到乡村振兴战略实施，关系到广大农民的切身利益。党的十九大报告明确提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，指明了改革的方向和重点。2016年底，中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下称《意见》)明确指出，农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为(股份)经济合作社。(股份)经济合作社作为集体所有权的行使者，随着农村产权制度改革的持续深化，逐步在农村全面建立，将成为我国农村合作经济的新形式，脱贫攻坚、乡村振兴和全面建成小康社会的中坚力量。

　　深刻理解建立农村(股份)经济合作社的现实意义

　　农村(股份)经济合作社是农村集体产权制度改革的制度性成果。建立(股份)经济合作社，是农村集体产权制度改革的制度目标。从陕西工作实践看，一是进行农村集体产权制度改革必须建立(股份)经济合作社。农村(股份)经济合作社就是新型农村集体经济组织，是产权制度改革完成后，代表集体经济组织成员履行所有权职责的法律主体，是组织带领农民群众发展壮大集体经济、实现共同富裕的组织载体，是农村集体产权制度改革的制度性安排。二是构建农村现代治理体系必须建立农村(股份)经济合作社。宪法赋予了农村集体经济组织的法律地位，明确规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，有“独立进行经济活动的自主权”。但长期以来集体经济组织主体地位弱化、缺位，集体资产经营管理缺主体、缺制度、缺监督，普遍存在政经不分、监管不力、组织涣散等问题，造成了农村社会管理的低效，成为农村社会治理的短板。农村集体产权制度改革后建立的农村(股份)经济合作社，将与村民自治组织相补充，形成党支部、村委会、监委会、农村(股份)经济合作社“四驾马车”齐发力、共治理的新型治理体系，共同构成我国农村治理的基本框架。陕西省西安市根据改革发展要求，还提出建立党支部、村委会、监委会、(股份)经济合作社、产权交易站、政务服务中心“六驾马车”并进的村级治理格局。三是夯实乡村振兴经济基础必须建立农村(股份)经济合作社。农村集体产权制度改革后农村经济事务将由(股份)经济合作社专事经营、管理和发展，社会事务和公益事业费用将由(股份)经济合作社从盈余中提取的公益金承担。

　　农村(股份)经济合作社是适应中国特色社会主义市场经济要求的集体经济运行新机制的体现。习近平总书记在党的十九大报告中强调，加快完善社会主义市场经济体制。经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。具体到农村集体产权制度改革，要建立符合社会主义市场经济要求的集体经济运行新机制，发展农村(股份)经济合作社这一农村合作经济新形式是制度要求，也是实践所需。一是设立农村(股份)经济合作社符合我国法律法规。我国《宪法》《物权法》《土地管理法》等一系列法律法规，对农村(股份)经济合作社的社会主义公有制性质进行了体现和保障。改革开放以来，农村集体经济组织一直不健全，多数地区由村委会代行集体经济组织职能。现在推进农村集体产权制度改革，发展农村(股份)经济合作社，适应了社会主义市场经济要求，建立健全了农村集体经济运行新机制的实现形式，完全符合国家法律法规要求。二是农村(股份)经济合作社的市场主体地位已经明确。中央《意见》明确赋予了农村集体经济组织——农村(股份)经济合作社的市场主体地位。2017年10月施行的《中华人民共和国民法总则》规定农村集体经济组织是特别法人，与机关法人、基层群众性自治组织具有同样的法人资格。最近，农业农村部、中国人民银行和国家市场监督管理总局下发《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，进一步确定了农村集体经济组织市场法人主体地位。三是农村(股份)经济合作社是一种特殊的合作经济组织。农村(股份)经济合作社实行成员大会或成员代表大会下的理事会负责制，其决策机制是成员一人一票的民主决策，不是公司制的谁控股、谁决策。同时中央《意见》明确赋予农村集体经济组织——农村(股份)经济合作社具有“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”的职能，要求农村(股份)经济合作社以市场化手段，全方位对外合作联合经营，实现集体资产保值增值，发展壮大集体经济。

　　农村(股份)经济合作社是建立中国特色社会主义集体产权制度的现实体现。中共中央、国务院出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》强调，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。农村集体产权制度改革的目标是逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。要求农村(股份)经济合作社做到：集体资产确权明晰、集体成员股权权能完整、产权流转顺畅、产权保护严格。

　　农村(股份)经济合作社是发展壮大集体经济、增加农民收入、实现全体成员共同富裕的制度保障。这是农村集体产权制度改革的最终落脚点。一是从组建过程来看，先要对集体资产进行清产核资、确定成员身份、完成股权量化后，才能成立(股份)经济合作社。其中股份量化到人到户、按股分红本身就是财产性收益的体现。改革的目标是要建立中国特色社会主义农村集体产权制度，以制度来保障农民成员财产的收益权、分配权、民主管理权，这是制度安排、制度保障。二是从经营发展来看，(股份)经济合作社成立之后，要不断发展壮大。农村集体产权制度改革的最终目的是发展壮大集体经济，引领农民逐步实现共同富裕。

　　农村集体股份合作社股权的科学设置

　　股权设置依据受益主体主要设置成员股。中央《意见》明确规定“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。”受益股东只有集体和成员两种类别，分别是乡镇、村、组各层级集体经济组织和本集体经济组织成员。中央《意见》明确股权设置应以成员股为主，是否设置集体股，尊重农民意愿，由成员民主决定。

　　成员股股权配置应统筹考虑劳龄、个人对集体贡献等因素。宪法规定“社会主义公有制实行各尽所能、按劳分配的原则”。股份经济合作社在股权设置上，就是要以人为基础，兼顾个人劳动及贡献，具体可设置个人股、劳龄股、贡献股等股份。对集体成员投工投劳形成资产较少的村，可不设劳龄股、贡献股等。集体成员构成复杂的，应统筹兼顾不同成员的利益，确保改革稳定有序。股权配置方案应经村民广泛讨论，确保增减配股要于法有据，群众认可。

　　严格区分集体资产权益股与集体经济发展股。集体资产权益股是依据农村集体产权制度改革政策对集体统一经营的资产进行量化，并确权到集体成员农户或个人的股份，是农民分享集体资产收益的依据，具有封闭性和排他性特点。集体经济发展股是集体经济组织、集体经济组织成员、个人、企业以自有资产、资源、资金、权益、技术等对外与社会市场主体参与投资、联合合作获得的股权，是集体或内部成员或集体企业作为参股主体参与经营分红的依据。集体经济组织可以对外参股投资占股份，但社会市场主体不能参股集体经济组织占股份。对陕西省改革试点中在集体资产权益股中设 “资金股”的村，要及时予以规范，有必要的应剥离界定为发展股;对只设对外发展股的村，应进行全面清产核资，设置好集体权益股，确保群众权益清晰，不受侵犯;对个别混合设置权益股和发展股的村，特别是企业或个人依据投资占有集体权益股的，要及时退出，避免违反政策，触犯法律。

　　农村(股份)经济合作社经营农民承包地的行为规范

　　一段时间以来，一些行政村为了壮大集体经济，出现了集体收回或流转农民家庭承包土地，由集体统一经营的做法。这些问题，我们在工作中主要把握三点：

　　严格守住农村土地家庭承包关系不变底线。农村土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党在农村政策的基石。无论采取哪种经营方式，我们必须严守农村土地家庭承包经营关系不变的底线。主要体现为：第一，集体统一经营承包地不能改变土地承包关系，不能借改革之名随意调整承包地。此类问题在现实中居多，要进行纠正。《农村土地承包法》明确规定家庭承包土地到期之前，原则上不能调整。党的十九大报告明确“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，体现了党的土地承包政策的稳定性。我们不能借改革之名违反法律和政策。第二，(股份)经济合作社内设“承包地股”要公平合理，不能出现“承包地股”和集体其他股权相互挤占权益的问题。按照中央要求，这次农村集体产权制度改革中，承包地不在集体资产股份量化的范围，集体资产权益股中不出现“承包地股”。对全员参与集体统一经营的村，可经民主程序予以设立“承包地股”，但土地经营收益由家庭承包农户全额享受，不得在分配中平调承包地经营收益。第三，运用土地确权登记颁证成果。农村土地确权登记颁证工作已在全国全面开展，陕西去年基本完成，发证率达到97%以上。国家和地方政府花费了大量的财力、人力、物力，为农民颁发了土地承包经营权证，给农民吃上了长效“定心丸”，具有法定意义和法律保护意义。农村(股份)经济合作社开展农民家庭承包土地统一经营时，必须以为农户确权登记颁证的承包地为依据。

　　严格执行民主程序。农村(股份)经济合作社在统一经营农户家庭承包地时，对生产项目、经营方式以及流转方向、流转费等，要经成员(代表)大会广泛讨论，民主做出决定，决不能出现被动承包、强迫承包甚至无偿收回土地等问题。

　　严格履行法律手续。农民家庭承包土地，由集体直接经营的，(股份)经济合作社要与农民签订规范的土地流转合同。经农村(股份)经济合作社协调组织，由专业大户、家庭农场、合作社、龙头企业等经营主体经营的，(股份)经济合作社要做好组织服务和权益维护工作，经营主体要与农民签订流转合同，做到依法流转、依法经营。

　　(作者系陕西省农业厅副厅长)