开栏语：今年，是改革开放40周年。中国的改革，是从农村开始的。40年来，农村改革中发生了很多影响深远的事儿。有经验值得总结，有教训值得吸取，有规律值得梳理……本栏目将陆续刊登相关文章，以飨读者。

　　农村改革四十年来，我国农业支持保护政策体系不断健全与完善，为农村改革发展提供了重要支撑。党的十九大提出实施乡村振兴战略，明确要求“完善农业支持保护制度”，2018年中央一号文件对“完善农业支持保护制度”作出具体部署，提出加快建立新型农业支持保护政策体系。在新形势下加强对农业的支持保护，是贯彻落实中央关于农业农村“重中之重”和“优先发展”战略的重要抓手，是实施乡村振兴战略和推进农业供给侧结构性改革的重要支撑，是农业农村稳定发展和农民持续增收的重要保障。总结回顾四十年来农业政策改革发展历程，对于进一步探索和改革新时期农业支持保护政策，推动乡村振兴战略的实施具有重要意义。

　　一、农业支持保护政策的指导思想及其演变

　　改革开放以来，中央坚持在宏观调控中加强和保护农业，陆续出台了一系列强农惠农富农政策，逐步形成了以农业投入、价格支持、农业补贴、金融服务等为重点，以保障国家粮食安全、促进农民增收和生态环境改善为目标的农业支持保护政策体系。回顾改革开放40年的发展历程，农业支持保护政策的发展始终与深化改革的实践相辅相成，是我们党“三农”指导思想不断发展的生动体现。

　　1978-1984年，以放活农村经营制度、调动农民生产经营积极性为主要指导思想。这一时期，在“放活”的同时逐步提高农产品收购价格，拉开了调整工农城乡关系的序幕。加快推进农村经济体制改革，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制逐步确立，国家作出了土地承包期在15年以上的政策安排。在完善农村基本经营制度的同时，国家连续提高粮食收购价，充分发挥价格“指挥棒”作用，逐步增加农业基础设施投入，极大地解放和发展了生产力，推动了农业农村经济发展。

　　1985-1991年，改革流通体制、提高农业市场化程度成为这一时期改革完善农业支持保护政策的主要指导思想。1978年以来，全国粮食产量连续跨越3亿吨、3.5亿吨和4亿吨三个台阶，人均粮食接近400公斤水平。随着粮食连年增产，调整优化农业结构、建立与之相适应的市场机制成为这一时期农业支持保护政策的核心目标。1985年1月，中共中央、国务院下发了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，我国长期实行的农产品统购统销制度开始改革，合同定购和市场收购逐步推行，农产品市场化程度不断提高。同时，国家积极推进农业和农村的产业结构调整，一方面鼓励发展多种经营，优化种植业结构，促进农林牧渔全面发展;另一方面鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇企业。在政策引导下，乡镇企业异军突起，农村经济从传统的农业单一结构转向多部门的综合发展，农产品市场和农村要素市场经历了自发生长到发育壮大的过程，为我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡奠定了基础。

　　1992-2002年，全面深化农业农村市场化改革和完善宏观调控制度，成为这一时期改革完善农业支持保护政策的主要指导思想。中央明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，农村改革从过去的单项突破转变为综合配套、整体推进，农业支持保护政策的内涵进一步丰富发展。这一时期，农产品和农资购销价格进一步放开，粮食流通体制改革走向深化，保护价收购制度不断发展完善，农业产业化经营和乡镇企业产权制度改革等纵深推进，农业支持保护也初步实现了从主要依靠行政手段调控向更多应用经济和法律手段的转变。

　　2003-2012年，统筹城乡发展、调整工农城乡关系，成为这一时期改革完善农业支持保护政策的主要指导思想。进入新世纪以来，中央提出了“三农”发展是全党工作“重中之重”的战略思想，坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，扎实推进社会主义新农村建设，推动我国农业支持保护取得了长足发展。在这一时期，国家对农业实现了从“取”到“予”的根本性转变，财政政策、补贴政策发挥了主导性作用，国家连续提高粮食最低收购价，全面取消农业税，实行“四补贴”、推动农村劳动力转移和平等就业等重大举措先后出台，农业支持保护水平大幅提高，政策体系不断完善，农业支持保护的政策框架初步形成，工农城乡关系发生根本性转变。

　　2013年至今，以习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述为指引，农业支持保护的理念和内涵进一步丰富和发展。党的十八大以来，在习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述的指引下，坚持重中之重战略地位、坚持农业农村优先发展、坚持立足国内保障自给、坚持绿色生态导向等发展理念进一步丰富了农业支持保护的内涵，推动农业支持保护政策发生重大转型。着眼于推动乡村全面振兴，农业支持保护的目标转向更加注重农业质量效益和竞争力提升，强化绿色生态导向，支持保护领域不断拓展，调控手段也日趋完善。

　　经过40年的改革发展，适合我国国情的新型农业支持保护政策体系逐步形成。一是政策内涵更加清晰，实现了对农业从“取”到“予”再到“优先发展”的根本性转变，从宏观层面明确传递了中央高度重视农业的强烈信号，得到了农民群众的热烈拥护，巩固了党在农村的执政基础;二是政策目标更加多元，从保供给为主向“保供给、促增收、强生态”的多元目标转变，在农业投入、价格支持、农业补贴等政策工具的运用中，保障国家粮食安全、强化农民收入支持、推动农业绿色发展越来越成为政策的核心目标，在多元政策目标之间的协同也变得越来越重要;三是政策体系更加完善，支持保护的范围从农业生产环节向产前、产中和产后环节延伸，从生产力层面向生产关系层面延伸，形成了对农业生产体系、产业体系和经营体系的全面支撑;四是政策工具更加丰富，逐步形成了包括价格支持、农业投入、直接补贴、灾害救助、金融保险等在内的政策体系，进一步丰富了支持保护的手段和方式。当前，着眼于全面推进农业农村现代化，农业支持保护领域的改革仍在持续深化，农业支持保护向更加注重农业质量效益和竞争力提升、更加强化绿色生态导向转变，新型农业支持保护政策体系不断发展完善。

　　二、深化农产品价格形成机制改革，探索建立与社会主义市场经济相适应的价格支持政策

　　改革开放前，农产品在很长一个时期实行的是政府定价、统购统销的政策，农业剩余通过工农产品价格“剪刀差”转移，支撑了国家工业化发展。农村改革以来，国家逐步放开农产品市场，建立与社会主义市场经济相适应的农产品流通体系;与此同时，为了稳定粮食等重要农产品供给，也逐步探索建立了对粮食等主要农产品的价格支持政策，以及与之相适应的收储制度。

　　(一)改革农产品流通体制

　　我国农产品市场流通体制的发展历程，既是不断深化改革放活市场要素的过程;也是在政策扶持下，不断发育和健全市场组织体系的过程。从发展阶段看，大体可分为三个阶段：第一阶段的改革重点是取消统购统销制度，由市场调节供求，形成价格，这个阶段从1985年国家开始实行农产品价格“双轨制”，一直到2001年粮食价格全面放开为标志;第二阶段的改革重点是建立与WTO规则相适应的农产品流通体制，这个阶段以2001年我国加入世界贸易组织、大幅降低农产品关税水平为标志，随着经济迅速发展、城市化水平快速提高以及国际贸易的大幅增加，农产品流通规模大幅增长，对流通主体、流通渠道和流通模式都提出了新的更高要求，以批发市场为主体的农产品市场流通体系快速发展，农产品流通进入大市场、大流通的新阶段;第三个阶段是近十年来，面对信息化快速发展、国际贸易合作不断加深的新形势新要求，国家在继续改善市场基础条件的同时，着眼于培育现代农业营销主体、打造国际化大粮商、加快农产品流通现代化等，进一步加大了政策扶持力度。

　　(二)实行对重要农产品的价格支持

　　价格支持政策是我国农业支持保护政策体系的核心内容，其发展演变始终与粮食等重要农产品的供求形势密切相关。改革40年来，我国粮食生产出现过三次比较大的波动，即快速发展(1979-1984年)和五年徘徊时期(1985-1989年)、持续发展(1990-1998年)和连续下滑时期(1999-2003年)、恢复发展(2004-2012年)和稳定调整时期(2013年至今)，价格支持政策正是在粮食生产波动的过程中不断走向完善的。

　　改革开放以来，国家连续提高粮食收购价格。1979年起，国家连续提高粮食统购价格，并实行超购加价50%的激励政策，农民生产积极性得到充分调动，我国粮食连年丰收。到1983年、1984年出现了全国性的卖粮难。面对粮食过剩的局面，1985年的中央一号文件规定：取消粮食统购，改为合同定购和市场收购;定购粮按“倒三七”比例计价(即三成按原统购价，七成按原超购价);定购以外的粮食可以自由上市，如市场粮价低于原统购价，国家仍按原统购价敞开收购，保护农民利益。从政策表述中可以看出，政府将原统购价当作市场粮价下跌的底线，并承诺按此价敞开收购，可以说具备了价格支持政策的基本内涵。但总体上看，这一时期的价格支持政策仍在计划经济主导下实施，价格信号难以及时反映市场供求变化，并导致了较大的政策迟滞。同时，价格支持水平总体较低，与价格支持相配套的收储制度还不完善，政策在稳定农民生产意愿、鼓励粮食部门执行敞开收购政策等方面发挥的作用还比较有限。可能带来的库存增加、费用上升等问题还没有引起重视。

　　20世纪90年代，探索实行粮食保护价收购政策。为了缩小合同定购价格与市场价格的差距，完成粮食定购任务，国家不得不从1986年开始分地区、分品种小幅度调高粮食合同定购价格，并在1989年将粮食合同定购价格平均提高18%，推动粮食生产进入了新一轮增长高峰期。1990年夏粮上市后，市场粮价疲软问题引起政府关注，国家连续出台文件，要求各地在以县为单位完成定购任务后，敞开收购议价粮。政策的主要内容，一是敞开收购议价粮，收购价格不得低于国家规定的保护价格;二是建立国家专项粮食储备制度，对粮食部门收购的议价粮，按分配的计划指标和结算价格转作国家专项储备。三是在分配专项储备粮计划指标时向主产区倾斜，专项储备粮的收购价与结算价之间的差价贷款由中央财政贴息。经过两年的政策运行，1993年又对这项政策进行了调整完善，一是明确了中央政府实行保护价收购的范围，国家对定购粮和专储粮实施保护价收购，收购的粮食作为国家专项储备粮，其余部分随行就市，在市场议价成交，不再硬性要求各地按国家保护价敞开收购，保护价水平基本上以上年定购价为基准。二是要求地方政府制定国家定购和专储以外粮食的保护价，并在省一级建立地方粮食储备制度。三是建立粮食风险调节基金，从1993年开始，用3年时间逐步取消中央和地方粮食财政补贴，把这部分资金用于建立粮食风险调节基金，为保护价收购提供资金保证。1995年以后，随着粮食持续增产，供过于求的矛盾更加突出，国家进一步出台了“三项政策、一项改革”，即“按保护价敞开收购农民余粮、粮食顺价销售制度、加强粮食收购资金和粮食市场管理”和推进粮食购销企业自身改革，进一步完善了粮食保护价收购政策。这个阶段的粮食价格支持政策比上一阶段有所强化：一是配套政策逐步完善。为鼓励国有粮食部门开展保护价收购，逐步探索建立了粮食专项储备制度和粮食风险调节基金，由中央财政承担政策成本。二是初步划分了中央和地方责任。1993年后，国家缩小保护价实施范围，明确要求地方也要对议价粮开展保护价收购，并形成地方粮食储备，将一部分政策成本转由地方政府承担。

　　2004-2012年，实行最低收购价和临时收储政策。2004年，价格支持政策发生了重大转型，粮食最低收购价政策取代了实行多年的保护价收购政策。改革思路和政策内容主要包括三个方面：一是明确政策的启动和退出机制，减少对市场的过度干预。国家根据市场供求、生产成本等因素，合理确定粮食最低收购价格，当市场价格在最低收购价格水平之上时，政府不对市场价格进行干涉;当市场价格水平低于最低收购价时，政府委托部分国有粮食购销企业入市收购，促进价格回升到合理区间。二是限定收购主体，明确最低收购价粮食的收储责任。明确规定中储粮集团公司作为最低收购价政策执行主体，中央财政对最低收购价粮食的收购费用、保管费用和贷款利息等提供补贴，粮权属国务院。具体从事收储业务的各类企业，对最低收购价粮食的数量和质量等负全部责任。三是限定品种和执行区域，控制政策执行成本。国家从2004年开始在水稻主产省实施稻谷最低收购价， 2006年小麦也开始实行，并在一段时期内保持了最低收购价价格水平的稳定。为了促进种粮农民增收，国家在2007年、2008年分别又在东北三省和内蒙古自治区实施玉米、大豆临时收储政策，2009年起分别在17个油菜籽主产区和新疆实施油菜籽、小麦临时收储政策。2011年起，国家开始对棉花实行临时收储政策，以支持价格敞开收购棉花，当年国储收购棉花313万吨，约占全国总产量的47%。2007年以来，面对国际市场粮价上涨、国内生产成本增加、直接补贴政策效应递减等新形势，国家“小步快跑”连续提高稻谷和小麦最低收购价，在粮食主产区实行敞开收购，到2015年，水稻各品种的最低收购价累计提价90%以上，小麦最低收购价累计提价57%，最低收购价作为市场托底价格，主导了市场粮价的一轮上涨，也带动了农民收入的较快增长。

　　2013年至今，粮食价格形成机制改革进一步深化。2013年我国粮食总产量突破12000亿斤并连续保持至今，由于国内外农产品市场形势发生较大变化，以最低收购价和临时收储政策为主要内容的价格支持政策面临市场机制弱化、收储规模过大、库存积压严重、财政负担加重、加工企业经营困难等问题。鉴于此，党中央、国务院及时作出了农业供给侧结构性改革的决策部署，把农产品价格形成机制改革和收储制度改革作为其中一项重大举措，坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，按照市场定价、价补分离、主体多元原则，分品种施策、渐进式推进改革。一是启动棉花和大豆目标价格改革试点，探索实行“市场化收购+目标价格补贴”。国家在2014年取消了新疆棉花、东北地区大豆临时收储政策，并启动目标价格补贴试点。取消临时收储后，棉花和大豆价格逐步回归市场，当市场价格低于预先确定的目标价格水平时，由中央财政向试点地区生产者提供差价补贴。二是陆续取消对食糖、棉花、玉米等重要农产品的临时收储，探索对玉米实行“市场化收购+生产者补贴”。对食糖收储，从2014年起采取中央财政贴息、制糖企业承储、地方政府落实、企业自负盈亏的市场化方式，避免了政府对食糖市场价格的直接干预;对油菜籽，2015年起国家不再实行油菜籽临时收储，改由地方政府负责组织企业收购，中央财政给予部分主产区适当支持;对玉米临时收储政策的改革也在渐次推进，国家在2015年下调东北地区玉米临时收储价格，2016年全面取消玉米临时收储，调整为“市场化收购+生产者补贴”的新机制。三是稳妥推进稻谷小麦最低收购价及收储制度改革。改革的总体思路是坚持最低收购价政策框架，进一步增强政策的灵活性和弹性。国家从2016年开始下调稻谷最低收购价，2018年开始下调小麦最低收购价，并从2018年起对有关稻谷主产省份给予适当补贴支持，以保持优势产区稻谷种植收益基本稳定。

　　(三)完善农产品收储制度

　　我国农产品收储制度的建立与完善，始终与农产品价格形成机制和粮食购销体制的改革相辅相成。20世纪90年代以来，在粮食保护价收购政策框架下，国家逐步形成了中央粮食专项储备、地方粮食储备、粮食风险调节基金等制度。

　　1990年，我国粮食产量再创历史新高，一些粮食主产区出现“卖粮难”问题，各地粮食部门相继出现了“储粮难”问题。国家开始按照规定价格敞开收购滞销粮食，用于国家粮食的专项储备。为此，国务院颁布《关于建设国家专项粮食储备制度的决定》，决定建立国家专项粮食储备制度，标志着我国的粮食储备进入了一个新的阶段，初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。1995年，国务院颁布《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》，为实现各地的粮食平衡，调控各地的粮食市场，要求粮食主产区和粮食主销区建立不同规模的地方储备，保证粮食市场供求的基本平衡。尽管三种中央储备粮的粮权都属于中央，但对于这些粮食的收购、储存、轮换、抛售等业务都是由地方负责，储备粮经营管理容易受地方利益的影响，致使中央储备粮管理不严、库存不实、调度不灵，一定程度上削弱了粮食储备的根本目的。1996年以来，在粮食供大于求的背景下，国家要求国有粮食收储企业按保护价敞开收购农民余粮，但由于对粮食增产幅度估计不足，加上收储企业因库容紧张和补贴不到位等原因，敞开收购政策落实不彻底，市场粮价没有托住，国有粮食企业“高买低卖”，每年亏损和财务挂账高达数百亿元，财政不堪重负，在执行中也暴露出粮食企业套取价差补贴、挪用粮食收购资金等问题。在保护价收购政策执行的后期，一方面库存压力加大，另一方面又不得不降价亏损销售，国有粮食企业由此产生了巨额亏损，清理和消化粮食财务挂账经历了很长时间。

　　1999年国家决定建立中央储备粮垂直管理体系，将国家粮食储备局改为国家粮食局，作为国务院直属机构，同时组建中国储备粮管理总公司，专门负责中央储备粮的经营管理，于2000年将前述三种中央政府管理的储备粮食合并成为中央储备粮。2000年10月以后，中央储备粮的经营管理业务全部由各省(区、市)粮食局移交给中国储备粮管理总公司。2003年，国务院颁布了我国第一部规范中央储备粮管理的行政法规《中央储备粮管理条例》，标志着中国现代粮食储备制度的全面建立。同时，按照粮食省长负责制的要求，地方在中央宏观调控下，将粮食储备逐级落实到地市、县(区、市)，建立了地方行政长官负责的多级储备管理制度。地方储备粮中省级储备粮粮权属于省级政府，市和县级储备粮粮权属于市和县级政府。因此，形成了我国政府粮食储备中央和地方政府两个层次。

　　2004年国家启动实施粮食最低收购价政策以来，又逐步发展和完善了稻谷和小麦最低收购价收储，玉米、棉花和食糖的临时收储制度，以及冻肉等重要农产品储备制度。从储备性质上看，可以分为两类，第一类是政策性收储。从2004年起，国家陆续对稻谷、小麦、玉米、大豆、油菜籽、棉花等实行政策性收储，中储粮集团公司作为政策执行主体具体承担收储工作，粮权属于国务院，由中央财政承担保管费用和利息补贴及销售盈亏，农发行提供收购贷款，收购费用包干一并计入成本。第二类是政府粮食储备。政府粮食储备是国家宏观调控和确保粮食安全的重要保障，包括中央和地方两级储备，粮权分别属于中央和地方各级政府，由中央和地方承担相应的支出责任。

　　在粮食流通体制改革的过程中，逐步形成了以中储粮集团公司为主体、实行中央储备粮垂直管理的农产品收储体制。这一体制较好地解决了过去政企不分体制下中央储备粮出现数量不实、质量不保、调不动、用不上等问题，但随着粮食收储规模不断加大，中储粮系统的收购压力、监管压力、资金运行监控压力等也随之增加，中储粮“小马拉大车”、在市场上“一家独大”等问题越来越凸显，农产品收储体制的改革要求也越来越紧迫。从改革任务看，下一步仍然要立足于保障国家粮食安全和更好发挥市场作用的目标，一方面加快粮食去库存进度，保持合理粮食库存水平;另一方面，着力构建多渠道收购和多元化收储体系，调动各类企业收购积极性。

　　回顾农产品价格支持政策的发展历程，改革的主线始终围绕如何处理好发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府宏观调控作用来推进，而政策工具的选择和应用，也始终受到国家财力水平和外部贸易环境的限制，需要在稳定市场供给、保障农民利益、提高资源配置效率等政策目标上做出取舍、取得平衡。总体上看，尽管改革过程比较曲折，但始终在向着发挥市场在资源配置中的决定性作用、让市场价格更好反映供求关系的方向前进。特别是党的十八大以来，按照农业供给侧结构性改革的要求，坚持“价补分离”的改革方向，逐步分离价格和收储政策“保增收”的功能，在让价格回归市场的同时，探索建立多元化市场收购新机制，健全农民收益保障机制，在政策和制度上做出了许多新的探索，取得了显著成效。当前，农产品价格形成机制和收储制度改革仍在不断深化，作为农业支持保护体系最核心的政策之一，价格支持政策的改革必将推动农业投入政策、补贴政策等领域的改革同步走向深入。

　　三、完善农业投入政策，推动财政支农投入稳定增长和资金高效利用

　　经过40年的发展，农业投入的资金结构、运行方式和微观机制和改革开放前相比都发生了根本性变化。一方面，金融和社会资金逐步取代财政成为农业投资的主要来源，资金从过去计划分配为主转向主要通过市场配置，投资主体日益多元化，且投资决策主要取决于市场利润与风险预期;另一方面，由于农业天然的弱质性和高风险，农业发展的许多领域仍然难以吸引足够的社会资本，需要更多地增加财政资金投入。正是在这样的背景下，国家一方面不断加大农业领域的财政投入力度，另一方面也在不断探索完善农业投融资机制，推动建立更多元化、更有利于高效配置资源的农业投入方式。

　　(一)探索建立农业投入稳定增长机制

　　家庭承包经营制实行以来，人民公社时期“民办公助、集体经济组织、农民投工投劳”的农业建设投入机制逐步瓦解，为了扭转农业投入比重下滑的局面，1988年国务院印发了《关于建立农业发展基金增加农业资金投入的通知》，决定从1989年开始设立农业发展基金，在全国开展大规模的农业综合开发，大力改造中低产田、改善农业基本生产条件;在资金渠道上，也明确提出要从乡镇企业税收增加部分、耕地占用税收入、农林水特产税收入中提取，用于农业投入。这一时期，尽管农业基本建设投资总额持续增长，但农业基本建设投资在国家基本建设支出中的比重仍在逐步降低，从1978年的4.6%下降到1997年的1.7%。同时，广大农民以“三提五统”和投入义务工、积累工的方式参与农业农村建设，也承担了对自己家庭经营土地上小型农田水利设施等基础设施的投入，仍然是农业投入的主力军。

　　进入新世纪以来，各级财政对农业的投入持续增加。2000年国家决定启动农村税费改革，“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支持“三农”的基本指导思想，大幅减轻了农户筹资负担，各级财政逐步加大了对“三农”的投入力度。这一时期，国债资金占年度农业基本建设投资的比重一直在70%以上，是农业基本建设投资的主要来源。从2004年开始，国债资金规模大幅减少，中央加大了预算内投资的力度，农业基本建设投资不仅没有减少，反而逐年增加，“十二五”期间，中央安排农业基本建设投资达到10790亿元，比“十一五”增加4990亿元。

　　为保证农业投入的稳定增长，国家在农业投入上也做出了相应的制度安排。新世纪以来的15个中央一号文件都将农业农村投入作为重点进行部署，要求加大投入、优先保障。2006-2008年三个中央一号文件分别用“三个高于”对财政支农资金的规模作出了规定，2010年中央一号文件还提出了“总量持续增加、比例稳步提高”的明确要求。在法律上，《农业法》等现行有效的43部农业专门法律和行政法规多数都有国家支持、增加投入、鼓励发展的规定，为支持农业发展提供了法律依据。

　　(二)优化农业投入结构

　　改革以来，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政对“三农”投入的重点也由过去直接支持农产品生产经营向支持农田水利基础设施建设、农业科技创新和推广、农业公共服务等体现公共财政性质的方面转变。一是加强粮食等重要农产品生产基地建设。国家从1983年开始实施商品粮基地建设项目，2004年以后又陆续启动实施优质粮食产业工程、新增千亿斤粮食生产能力田间工程等项目，累计改造高标准农田5000多万亩，在全国建设了一批稳产高产的粮食生产基地。2007年以来，又相继启动实施生猪标准化规模养殖小区和奶牛标准化规模养殖小区(场)建设项目，在全国扶持建设了近5万个生猪和奶牛标准化养殖设施，显著提升了畜产品生产保障能力。二是持续开展农田水利基础设施建设。1988年国务院决定设立“国家土地开发建设基金”(后改为国家农业综合开发专项资金)，重点开展“田、土、水、路、林、山”综合治理，打造功能齐全、长效管护的农田水利工程体系。1988-2017年农业综合开发共投入资金9211.26亿元，其中中央财政累计投资3827.1亿元，70%以上用于改善农业生产条件，累计改造中低产田、建设高标准农田7.98亿亩，农业抵御自然灾害的能力显著增强。三是改革和强化农业科技创新和推广体系。在农业科技投入方面，通过改革逐步明确了农业科技投入的公益性、基础性、社会性定位。2014年的中央一号文件明确提出，农业科技具有显著的公共性、基础性、社会性，政府要在农业科技投入上发挥主导作用，要大幅度增加农业科技投入，建立投入稳定增长的长效机制，同时提出，农业科技投入要瞄准农业重大关键技术和共性技术，切实解决科技与经济脱节问题。对基层农技推广服务，也明确提出要坚持公益性定位，进一步加强基层农技推广机构、改善工作条件、落实工作经费。四是加强农业公共服务体系建设。在强化各级政府投入责任的同时，中央陆续实施了基层农业实用技术推广服务网络工程、“金农工程”、农业标准化生产示范基地创建、农业执法服务基础设施工程等一批重大工程项目，促进了基层农业公共服务体系的队伍建设和能力提升。五是加大对主产区的利益补偿。为进一步调动地方政府积极性，缓解农业大县财政困难，国家通过财政转移支付的方式，实施产粮(油)大县奖励政策和生猪(牛羊)调出大县奖励政策，不断加大对主产区的财政投入。2016年，中央财政安排的产粮(油)大县奖励资金达到393亿元。

　　(三)改革创新农业投融资方式

　　长期以来，国家财政投入是农业投资的主要来源，投资的方式也以直接投资为主。随着现代农业加快发展，金融信贷、社会投资越来越成为农业投融资的重要组成部分，国家也在不断探索完善农业投融资机制。为充分发挥财政资金的引导作用，农业综合开发资金逐步形成了“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制，中央财政累计投入农业综合开发资金3827.1亿元，带动地方各级财政部门配套投入2264.75亿元，银行贷款、农民筹资投劳及其他资金投入3119.41亿元，有力地带动了各类资金投入。党的十八大以来，针对农业投入“小散乱”、资金效率不高等突出问题，国家进一步深化了农业投融资领域的改革。一是整合优化财政涉农项目。在农田水利建设领域，中央决定将原分散在国家发改委、财政部、原国土资源部和水利部的千亿斤粮食项目田间工程建设、农业综合开发、土地整治、农田水利建设等农田建设投资和项目管理的职责划入农业农村部，实现了涉农资金的大整合。在扶贫资金和现代农业产业发展资金方面，对“小而散”的项目投资全面实行切块下达，整合归并性质相同、内容相似的专项资金，清理取消不适应改革要求的项目，引导资金优先投向关键领域。二是强化财政资金撬动作用。出台农林水利领域政府与社会资本合作的指导意见，鼓励和引导社会力量参与项目建设。完善财政项目的资金分配方式，对确属中央农业事权、需要地方农业部门及其他非预算单位配合完成的事项，通过政府购买服务或委托的方式安排任务，择优确定承担单位。三是提高农业投入绩效。把绩效管理作为深入推进项目整合、完善资金监管的有效手段，推行评价结果与资金安排挂钩，逐步构建全过程绩效管理和激励约束机制。

　　四、深化农村税费制度改革，逐步建立覆盖城乡的公共财政制度

　　在农村税费改革前，农民不仅要承担各种农业税收负担，还要承担在靠农业、农村税收不足以支撑政府应当向农民提供公共服务的条件下而向农民征收的各种名目繁多的“费”，如“三提五统”“两工”和各种行政事业性收费、政府基金或集资，更为严重的是农民还要承担乱收费、乱集资和乱罚款等负担。为了解决这个问题，国家在2000年开始启动农村税费改革试点，到2006年在全国范围内取消了包括农业税在内的大部分税费。更重要的是，以农村税费改革为契机和突破口，深入推进了以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，逐步确立了建立覆盖城乡的公共财政制度的政策取向，为农业农村发展提供了强大的政策推动力。

　　(一)减轻农民负担

　　1985年，国务院发出了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，并从1990年开始连续三年出台了规范和减轻农民负担的有关文件，1998年又做出了“合理负担坚持定项限额，保持相对稳定，一定三年不变”的具体规定。这些措施取得了一定的成效，但加重农民负担的机制和动力并没有消除。为了彻底解决农民负担问题，中央在2000年做出了改革农村税费制度的决定，第一步就是正税清费。主要内容可以概括为“三个取消、两个调整和一项改革”：取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法，逐步取消了专门面向农民征收的各种费用。

　　(二)全面取消农业税

　　自2000年在安徽省开展农村税费改革试点以来，经过规费为税、改革征收管理办法，逐步降低农业税税率，到2006年在全国范围内全面取消了包括农业税、牧业税、屠宰税、农业特产税和乡村办学、乡村道路建设、拥军优抚、计划生育、民兵训练以及公积金、公益金、管理费三类十二种向农民征收的税费。全面取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额约1335亿元，人均减负约140元左右，8亿农民得到实惠。

　　(三)深入推进农村综合改革

　　在全面取消农业税的同时，国家深入推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，划分和理顺县乡事权与财权，建立完善县级基本财力保障机制，加大对乡镇财政转移支付力度，积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡财乡用县监管”财政管理方式改革，增强县乡政府对公共服务的保障能力，提高财政资金使用效率。经过一系列改革，基本保障了县乡两级政府和村级组织的正常运转，保障了农村义务教育等公共服务支出的正常需要。

　　(四)逐步加大涉农税收优惠

　　在取消农业税费的同时，税收优惠政策在农业支持保护中的作用也进一步增强。一是对农业生产者实行税收优惠。国家对农业生产者销售的自产农产品免征增值税，对农民专业合作社销售农业产品和向本社成员销售农资免征增值税，对捕捞和养殖渔船免征车船税，对农用三轮车免征车辆购置税，进一步减轻了农业生产者的税收负担。二是对涉农企业实行税收优惠。国家陆续出台了对乡镇企业定期免征和减征所得税、对饲料加工企业免征增值税和减半征收所得税、对农资企业免征增值税、对农产品加工实行13%的增值税优惠、对企业从事农林牧渔业项目的所得实行免征、减征所得税等优惠政策。三是对金融机构开展涉农业务实行税收优惠。对金融机构开展农户小额贷款取得的利息收入、保险公司开展涉农保险业务取得的保费收入，在计算应纳所得额时，按90%计入收入总额。对于金融企业涉农贷款计提的贷款损失准备金，准予在计算应纳税所得额时扣除。

　　农村税费制度改革取消了专门针对农业、农民设置的税种，基本堵死了向农民搭便车收费的渠道，使国家、集体与农民分配关系发生根本性变化，也确立了建立覆盖城乡的公共财政制度的政策取向。农村税费改革后，国家加大了对农村义务教育、公共卫生、基础设施建设等方面的投入，基层政府的主要职能也由收取税费转变为更多地提供社会管理和公共服务，向为各类市场主体提供良好的政策环境转变。正是在农村税费改革的基础上，农业支持保护政策才真正实现了从“取”到“予”的根本性转变，为调整工农城乡关系奠定了坚实的基础。