农业基础设施建设是落实乡村振兴战略，实现农业农村产业兴旺的重要支撑。现行农业基础设施建设模式，以政府主导的财政投资为主。高标准农田项目属于农业基础设施建设领域一项重大政府性投资项目，近年来，全国高标准农田项目年均财政投入保持在1300亿元左右，由于涉及面广、资金额大，一直以来主要由政府部门主导建设。2016年，国家农业综合开发办公室印发《关于土地治理项目计划编报事宜的通知》，鼓励各类新型农业经营主体直接申报承建高标准农田项目。而各地之前进行的一些农民参与自建基础设施项目的探索也表明，农民参与自建既能降低成本，又能提高效率和质量。如果能在高标准农田项目建设中引入农民自建，既能提高财政资金使用效率，还能提高农民收入，有助于推动乡村治理方式革新。为此，笔者对湖北宜都、四川等地农民参与农业基础设施自建项目的情况进行了调研，并对农民参与自建高标准农田项目的可行性进行了探讨。

　　地方探索情况

　　由于精耕细作的农耕文化和分散的农业生产经营组织方式，中国农民有自发组织进行农田水利建设的传统，不同的历史时期和经济社会背景下有不同的具体形式。新中国成立以来，人民公社时期组织过大规模的农田水利设施建设，农田水利义务工、积累工成为农民自建项目的主要组织方式;1988年开始实施的农业综合开发项目，也强调坚持民办公助原则。

　　家庭联产承包责任制实施以来，由于农业生产比较效益低、家庭生产规模较小、农村税费改革等诸多因素，农田水利建设的投入和建设责任主要由政府承担。近年来，地方对于农民自建基础设施项目进行了一系列探索：一是自建村级公益事业“一事一议”项目，如道路硬化、垃圾处理、安全饮水等，农民群众按程序筹资投劳，财政资金给予适当补助;二是村级扶贫项目，由村集体、专业合作社等申报实施公益类或产业类扶贫项目，财政资金以奖代补补助;三是四川省自2012年开始的农村小型公共基础设施农民自建试点，由发展改革系统组织，村民自行建设200万元以下的农村基础设施类项目;四是农业综合开发支持的新型农业经营主体申报实施高标准农田项目等。

　　在笔者调研的湖北省宜都市，近年来探索实施“先建后补”方式开展村内公路建设，取得了事半功倍的效果。潘家湾乡属于山区乡镇，农户居住较为分散，1.5万人口分布在9个行政村。2015年初，乡政府摸底调查需要建设的入户硬化道路还有147公里，如果按照每公里22~25万元的招投标施工价格，需要投入3500万元以上，远超当地政府财政承受能力。更为重要的是，过去政府搞项目大包大揽，干部在筹资筹劳、占地补偿、质量监理上压力大，即便发动群众到了现场，往往出工不出力，“有的站，有的看，有的专门给干部提意见”。干部普遍反映项目协调工作难做，费力不讨好，群众也时常抱怨施工质量不高，投诉举报时有发生。面对农民实际需求和建设困局，2015年，宜都市制定了《“先建后补”试点实施方案》，按照“三议二审一公开”的办法开展试点：“三议”，村民代表大会决议，建设项目由各村村民代表大会按照先急后缓原则集体决议;农户商议，规定单个项目受益户必须要达到5户以上才能立项申报，由相关农户推举牵头人，并商定筹资筹劳分摊、责任林地耕地占用、原材料采购、工程质量监理以及建后管护等，形成书面协议连同农户申请书报村委会;村委会评议，召开村民代表大会对评议项目测评通过;“二审”，财政所审核、乡政府审批，审批权下放到乡镇;“一公开”，村委会取得审批公文后在全村公示。为保证机制顺畅运行，锁定两个关键标准。一是制定质量考核标准。比如，规定通户路硬化要达到2.5米宽、15厘米厚，强度达到C20国家标准;二是奖励补助标准，项目验收达标后，通户路硬化每米补助60元，路基扩宽每米补助30元。施工农户做主，验收四方联评。工程完工后，由乡政府组织专班与村委会、受益农户、施工方联合对工程质量按规定标准进行验收。

　　采取农民自建方式的试点项目，一般具备以下共性条件：一是项目规模有限。项目投资额度较小、技术要求不高，无须专业规划、设计，并通过竞争谈判或者议标形式降低建设成本。据了解，一般是几万元、几十万元的项目采取自建方式。二是村域范围内的公益事业。农民组建理事会或村集体作为项目业主，需要具备较强的组织实施能力，项目规模在村域或者村民小组范围内较为适宜，跨行政区域的项目协调管理成本较高。三是村内两委班子工作能力强，带头人群众基础较好。组织实施农民自建项目必须要有带头人，除了具备较强的组织协调能力，也要具备公信力，群众委托其代表全体村民实施项目，并适度筹资投劳。

　　从试点情况看，农民自建的成效已经初步显现：一是节约建设成本。据四川省第三方专家调查，农民自建总费用节省率在40%以上，包括项目前期经费3%~5%、施工方利润及税费30%~40%、监理费2%~3%、征地拆迁补偿和青苗损失费等;二是节约监督成本。农民群众通过理事会或者监委会对工程建设的全过程进行监督，提高了监督的针对性和有效性。湖北省宜都市开展农民自建到户硬化路试点，建设成本节约30%以上，且自建道路质量明显提高。三是提高建设效率。农民自建项目简化了规划、设计和专家评审环节，提高了实施效率。以政府实施的高标准农田项目为例，前期工作周期一般需要4个月，村民自建可节约一半时间。四是提高工程建设质量。村民自主建设或竞争性谈判确定施工队伍，主动式全程监督，有效保障建材和施工质量。五是提高农户收入，还可获得相关工程收入。

　　农民参与自建高标准农田需防范的风险

　　调研中，大家普遍认可农民自建可能带来的潜在收益，也提出一些不容忽视的潜在风险，值得认真研究。

　　需要防范项目实施专业能力不足的风险。一是防范项目碎片化导致施工工艺水平退步风险。高标准农田项目田地平整、灌排渠系、机耕道路建设等，需要统一规划，并请专业机构编制可行性研究报告，招投标后由专业施工队伍实施。农民自建可能出现规划前瞻性不足、设计标准不高、工艺流程简化、施工队伍不专业等弊端。可类比印证的是，目前农民自建房屋大都选择专业施工队，自行建房的极少，但建设质量标准和抗灾能力与城镇相比仍有差距。二是制度和技术体系不完善。高标准农田项目为了发挥规模效应，一般要求一定的实施面积和投资规模，项目纯人工开支占项目直接成本的30%以下，实行农民自建需要与现行招投标制度在法律法规层面进行相互协调衔接。对于灌排渠系、田间机井、农田道路等建设内容，需要针对此类项目编制典型项目设计和模块化工程设计图集，便于基层根据实际再组装配套使用。

　　防范项目实施产生的人为控制项目风险。实际操作中，村组干部可能人为影响竞争谈判或者组织“围标”。大多数村民对项目工程数量和质量不了解，工程造价概算比较粗略，隐蔽工程难以核查，加之专业监督力量不足，可能出现施工主体与村组干部相互勾结，人为导致工程缩水、偷工减料及人为调整工程预决算现象，导致建设成本“明降暗升”。

　　防范项目建设无序化可能带来的成本风险。简化程序益处在于节约时间、提高效率，弊端在于建设内容决策随意性大，容易产生资源浪费。同时，也可能存在程序执行不到位或者是形成既定事实后“补”程序，村民由于参与能力不足(现有农村青壮年大量外出务工)或者参与意愿不足，无法有效保障规范运行。比如，农民自建项目鼓励筹资投劳，由于各户认识水平、投入能力、实际需求、受益程度等不一致，稍有不慎，就会出现加重农民负担的政策风险。

　　防范管理缺位带来的项目实施与运行风险。工程项目具有一定的生命周期，责任属于“全生命周期责任”，从规划立项到达到设计使用年限报废，都必须有明确的责任主体，受到相关法律法规的明确约束。农民自建存在着主体认定难、责任划分难、违规问责难等现实困难，“软约束”条件下容易导致项目管理失控。比如，在资金筹措环节，谁来承担资金管理和账户管理，与减轻农民负担的政策如何衔接，是否坚持报账制，业主单位与报账单位的责任如何划分;工程实施后产权如何移交，工程质量责任与管护责任谁来承担，运行维护费用由谁承担。各个环节责任不清会导致管理失控，与提高财政资金使用效率初衷相违背。

　　农民参与高标准农田建设的政策建议

　　精准识别农民需求，充分调动参与项目建设积极性。尊重农民主体地位，坚持民办公助定位，发挥其在高标准农田项目决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民“一事一议”制度，合理确定筹资筹劳政策和限额，与高标准农田项目实际建设需要相互衔接。鼓励农民和集体经济组织结合产业发展需求，申报采用自建工程项目方式，筹资筹劳开展村内基础设施建设。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程的综合评价体系，精准定位农业基础设施的需求，做好项目供给与实际需求的衔接匹配。试点开展农民自建的项目，要抓紧配套制度建设，落实专业监理机构，规范项目公告、听证、公示的制度和程序，更好发挥村民理事会、新型农业经营主体、乡贤等监督作用，防范项目人为控制风险，避免项目建设决策随意化。严格项目管理流程，结合实际情况落实项目法人制和工程合同管理制，明确项目建设主体和责任主体。

　　优先支持新型农业经营主体申报实施高标准农田建设项目。新型农业经营主体生产规模较大、专业化程度高、技术管理能力强，将实施高标准农田项目与支持发展适度规模经营有效结合，从提高生产力水平和调整生产关系同步入手推动现代农业发展，解决好项目申报、建设、运营、管护责任主体不清晰的问题。建议认真总结以往试点工作的经验，围绕新型农业经营主体申报、实施项目的瓶颈性因素，采取有针对性的措施，适当降低项目申报门槛，认真解决好自建项目与招投标、资金报账、竣工验收、监督检查等方面制度的衔接，在现有制度框架内更好落实新型经营主体申报实施项目的政策。条件成熟的地方可以探索适当简化项目管理程序，从过程管理转变为绩效目标管理，更多采取以奖代补、先建后补方式支持新型农业经营主体申报实施项目。

　　完善现有政策设计，多种方式保障农民参与权。根据项目实施技术要求分类施策，政府要及时做好配套服务。对于技术要求不高的项目，鼓励采取农民整体自建方式。政府部门协助开展项目方案审查和技术支持，重点关注技术合理性、工程造价、公益性建设内容安排情况等，指导业主单位做好项目建设台账，为项目验收和保障做好基础工作。对于实施技术要求较高的项目，要明确实施单位的技术资质要求，对于适宜农民自主实施的建设内容，要优先由当地农民参与，并在项目招标阶段，对于当地农户参与项目建设内容和比例予以明确要求，作为一个评标因素，在制度设计上保障农民参与项目建设权利。同时，完善项目前期工作流程，落实村民代表大会和项目实施情况公告制，鼓励农民更多参与项目需求申报、实施监督和工程管护。

　　鼓励地方先行先试，逐步积累工作经验。建议具备条件的地方，选择若干县或者地级市开展试点。全国选取东中西部不同地区若干个县，开展不同实施主体、不同建设模式、不同项目规模的试点，试点方案要对农民自建项目范围、资金管理、实施程序、部门职责和管护机制等统筹考虑，按照“放管服”工作相关要求，明确责任主体和管理机制，做好项目建设的全流程服务和管理。中央有关部门要及时跟踪地方试点情况，建立工作联系点，与地方同志共同研究解决存在的问题。经过一段时期和若干项目实践后，总结不同地区的模式经验，研究制定农民参与高标准农田项目建设的指导意见，指导地方做好相关工作。要认真论证试点方案和项目实施机制，确保改革举措能落地、见实效，确保农民自建项目能够增强农民获得感，根据基层需求和工作需要逐步推广。

　　(作者单位：农业农村部农田建设管理司)