大量实践证明乡村规划和城市规划有很大区别，是相对比较独立的一种规划。作为规划人员，如果缺乏对乡村的基本认识，将无法胜任村庄规划的编制。我国正式大规模地开展乡村规划和村庄规划是在人民公社时期。1958年8月《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》里指出要把人民公社建立成一个工农商学兵一体化的乡村公社，紧接着9月份农业部就立刻发出了一个通知，要求各省市在“今冬明春”全面展开人民公社规划，要求规划除了农、林、牧、渔的产业发展规划外，还包括平整土地、整修道路、建设新村等。因此，人民公社规划可以看作是我国开展乡村规划的起点，其中将生产和生活环境建设看做是一个整体。在现行的《城乡规划法》(2007)中，第十八条和第二十二条第一次通过法律将村民看做是村庄规划的主体。

　　长期以来乡村规划是建设主管部门的工作，而农业部门编制的乡村规划往往会被忽视，这也是当前和今后亟待研究的一项重要课题。那么究竟乡村规划由哪些部门来主管，各国有所不同，各有优势。在农业主管部门组织编制的乡村规划中，比较侧重产业振兴和生产环境建设，村庄规划范围涵盖了村域，其中村庄和集镇只是作为可供村民生活和居住的“点”，不涉及其内部的具体的建设活动和环境设计，而建设主管部门编制的乡村规划通常以生活环境建设为主。为使乡村规划更加科学合理，在乡村振兴中起到应有的作用，今后的村庄规划应充分发挥农业农村部的统筹作用，以达到乡村的生活、生产和生态空间统筹规划建设的目的。

　　乡村规划是乡村振兴必不可少的手段

　　近代乡村规划的诞生是伴随着工业化和城市化进程的，由于工农业剪刀差，大规模的工业化导致了乡村的衰落，直接关乎国家安全，各主要发达国家都曾经历过一系列与乡村振兴有关的运动，其中规划都是作为乡村振兴必不可少的手段，一些国家还制订了相关的法律。同时，乡村规划也是一个持续的修复计划，今天我们看到的村庄大多数是由历史演进和现实发展的混合体，我国有悠久的农耕文明史，大部分村庄都有独特的文化积淀，村庄空间的肌理是不断适应和利用自然的结果。因此，村庄规划不是弃旧图新，而是一项持续的系统修复工程，这个特点不仅仅表现在历史文化名村保护规划当中。

　　乡村规划涉及的研究领域诸多，乡村规划的过程也必然会成为一个学习的过程。通过规划编制的过程，学习相关知识，理解国家的相关法律和政策，进而对不同的诉求进行理性分析，在学习和交流中，使利益相关方相互理解和谅解，伴随着规划的过程一起成长。

　　村庄规划的权威性在于编制过程村民是否参与

　　当前各种各样的现代化规划技术、手段和工具层出不穷，也不缺少规划的思路和信息，但是面临着城乡社会发展的不平衡，地区差异，乡村社会的复杂交织的问题。村庄规划究竟以何种方式开展?规划的基本内容和底线是什么?如何通过规划实现村庄的有效治理等，还需要系统地思考。

　　大量规划实践证明，村庄不是一个单纯的居住地，是生产、生活和自然空间的复合体，是依托自然生态系统的服务功能来组织的，依据自然规律来运作的，违背了这些原理，就会付出巨大代价。

　　在城市规划中，规划是独立的部门，规划一旦审批后会交给建设部门去立项和建设，建成后由城管去管理，分工是明确的。乡村规划则不同，规划、建设、管理和村庄的运营往往就是同一批人，这些人大部分是利益相关人，规划是一个达成共识和落实各项任务的过程。

　　由于乡村土地实行的是在公有制基础上的集体所有制，多年来试图在乡村采取和城市相同的规划和管理的做法，结果很不理想，还阻碍了乡村发展，这就不得不考虑村庄规划的内容和规划管理的方式。然而，农民不是一个固定的职业，是多种职业兼顾的，让农民做出决策是一个复杂和痛苦的过程。因此，村庄规划的权威性在于在编制过程村民是否参与，这和规划的落实有着直接的关系，通过村庄规划唤起村民的主体意识，提升村庄发展的内生动力，对乡村的振兴非常重要。

　　村庄规划需要理性认识村庄的发展阶段

　　由于历史成因不同，所处社会经济发展阶段不同，面临的问题不同，一个村庄成功的经验难以复制到另一个村庄去。大量实践证明，以往标准化、批量化的做法不能适应新时期的要求。近年来地方政府普遍采取由主管部门组织专家编制规划《导则》的方式，通过规范化的条文和案例，对规划的编制和管理提出指导性的原则，以免发生价值取向的偏差和实施中的重大失误。对于量大面广的村庄规划编制来说，《导则》的运用十分必要，但是目前大量编制的导则适用对象不分，更像是一个菜单，导致规划内容无所不包，缺少针对性和可操作性。

　　村庄规划内容的确定与规划对象所处的发展阶段有着直接的关联。首先村庄选址要保证生存安全，还要有足够的可利用生存资源。第二个阶段就是要有产业发展。为此，需要搞生产设施建设，提高农业生产能力。第三是生活环境建设，然后是公共服务设施建设，如：商业点、医疗点、文化室等。第五是历史遗产保护、风貌建设和生态修复等，以谋求健康持续的发展。当然，也可以几件事一起做，也可能做了一件事可以满足更多的需求，重要的是要理性认识村庄的发展阶段，做有用的事。

　　以往的村庄规划多数是由政府或专家主导，村民“被规划”，村民的角色比较消极。伴随着城镇化和信息化进程，乡村社会已不再封闭，村庄发展会来自各方面的诉求，村庄规划会出多元主体，除了政府、专业部门和村民，还会有开发商和志愿者参与，不同群体主导的规划，其规划内容、过程和结果甚至会完全不同。此外，规划需要解决的问题也可以成为主导因素。正是由于村庄规划具有明显的“问题导向”的特性，在确定规划内容时，理性的认识村庄发展的阶段，认真分析其主导因素中的人和问题非常重要，往往还需要通过规划的过程中来确定。

　　村庄规划编制的三个阶段

　　从方法论的角度看，乡村规划方法与城市规划方法没有本质的区别。由于村庄的生产、生活和自然空间具有高度的复合性，人文和自然因素相互交织，以及密切的人际关系和土地权属的特殊性，村庄规划涉及的范围不仅限于对建设行为的引导和控制，还涉及村域的生产生活方式、土地使用、资产管理、利益再分配、村庄文化发展需求等，如何通过村庄规划有效地组织村民参与意义重大。

　　通常规划编制的过程可以分为规划召集、分组讨论和规划合意三个阶段。规划召集是规划酝酿的过程，召集人可以是政府或相关部门，也可能是有一定威望的长者或能人，也可以是民间团体，这些人会不同程度地影响规划的导向或价值取向。从主导因素论分析来看，规划的召集就意味着有诉求，发现了问题，或者已经产生了初步设想。这些问题和设想往往都具有真实性和针对性，有的会直接涉及每个村民的利益。实践证明，这些规划的初衷对规划成果的质量产生积极的作用。分组讨论既是表达诉求，更是集思广益的过程，是非常有效和高效的方法，可以按照课题组开展，也可以按照人群组开展。课题组可以围绕产业发展、土地使用、风貌建设、人才培育和政策分析等开展专项讨论。人群组可以按照不同的行业、性别、年龄和兴趣等分组，这些小组除了提出诉求之外，还可以按照设定的课题进行讨论，提出设想。规划合意是设想整合的过程，可以通过多方案探讨，发现共同点，整合和聚焦思路，形成共同意向。从利益相关人角度来看，规划一旦被大多数人认可，规划实施就有了保障。因为，村庄规划合意的过程就是利益重构、投资意向、落实责任与义务，以及实施规划行动的过程。

　　总之，村庄规划是利益相关人不断学习和成长的过程，也是乡村振兴的过程。没有从村庄历史演进来认识现实发展中的问题，没有村民参与，规划的内容、项目策划和实施路径难免脱离实际，导致规划主体的缺失和规划无效。

　　(作者系同济大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会顾问)