习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”2018年中央一号文件也对坚持自治、法治、德治相结合，构建乡村治理新体系提出了专门要求。这是中央在总结基层探索的基础上对加强乡村治理的新部署，是实施乡村振兴战略的重要组成部分，对于维护农村稳定、促进农村发展、保障农民权益具有重要意义。

　　健全乡村治理体系十分必要和迫切

　　进入新世纪以来，特别是党的十八大以来，伴随工农、城乡关系深刻变化，我国农业农村发展面临新的形势，与时俱进健全乡村治理体系十分必要和迫切。

　　贯彻中央实施乡村振兴战略的部署，迫切要求健全乡村治理体系。与实施乡村振兴战略的要求相比，我国乡村治理体制机制还存在不适应的地方：一方面，城乡融合发展的体制机制有待健全。农村基础设施在建设和管理上与城镇还有较大差距，农村社会事业和公共服务仍然滞后，教科文卫保标准不高、水平较低问题比较突出，影响了农民群众的获得感和幸福感。另一方面，农村基层组织体系有待健全。一些党组织尚未覆盖到农村企业、农民专业合作社等社会组织，一些集体经济实力较强的村没有成立村集体经济组织，不少村务监督机构有名无实，一些地方农村基层组织软弱涣散，不能有效组织和带动农民，影响了农民群众的归属感和向心力。此外，农村社会秩序维护还存在薄弱环节。一些地方农村社会治安形势不容乐观，假冒伪劣坑农害农的现象时有发生，影响了农民群众的安全感和满意度。这些问题的存在，在很大程度上制约了乡村振兴战略的实施，必须通过健全乡村治理体系加快破解，强化乡村振兴的体制机制保障。

　　适应农村社会结构深刻变动的形势，迫切要求健全乡村治理体系。当前，我国农村社会结构仍处于深刻变动的时期。从农村人口结构看，传统村庄的封闭性和稳定性被打破，大量人口向城镇迁移，许多地方村庄空心化、农民老龄化、“三留守”人员比例上升问题突出;城镇居民向农业农村流动的“逆城镇化”现象也逐渐增多，在农村生产生活的不再仅仅是农民;在一些城市近郊和二、三产业发达的农村，外来人口大量涌入，数量甚至超过本地村民。从农村社会阶层结构看，农民已不再是传统意义上靠务农为生的单一阶层，而是分化为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者等不同群体;农户也分化为纯农户、兼业农户、专业大户等不同主体。从农村社会组织结构看，农民合作社、涉农企业、家庭农场等新型组织加快发展、日趋多样，以血缘、亲缘、宗缘、地缘等特殊人际关系为纽带组成的非正式组织从正、反两方面起着不可忽视的作用。上述深刻变化，意味着农村社会不再是原来主要靠宗法伦理、乡规民约、道德礼俗等进行调控的“熟人社会”，必须健全乡村治理体系，通过制度创新来解决原有制度失灵、农村社会失范问题。

　　应对农村利益格局深刻调整的挑战，迫切要求健全乡村治理体系。当前的农村利益取向日益多元、利益博弈日趋激烈：随着城乡融合发展的加快推进，国家对农村基础设施和公共服务等的投入不断加大，势必涉及城乡居民利益的再分配、再调整。农村新型经营主体不断增多，农业产业链条不断延长，农村土地等资产资源不断增值，农村各类主体之间的利益关系更加复杂，利益冲突更加频繁，特别是小农户与新型经营主体的利益联结机制不够紧密，分享农业发展成果不充分，防止小农户在现代农业发展中被边缘化的要求更加迫切。在一些地方，基层政府和农民之间围绕土地征占、土地流转、资源开发、环境保护等领域的利益冲突加剧，群体性事件时有发生。面对农村利益格局深刻调整的挑战，必须健全乡村治理体系，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，维护农村社会的和谐稳定。

　　满足农民日益增长的美好生活需要，迫切要求健全乡村治理体系。当前农民群众的民主意识、法治意识、权利意识、监督意识显著增强，不再满足于增收致富、过上宽裕生活，还要求更多参与公共事务决策，依法主张和维护自身权益。同时也要看到，一些农民群众富裕之后精神空虚，相应带来了道德滑坡等问题。针对农民群众思想观念的深刻变化，必须健全乡村治理体系，在保障农民群众合法权益的同时，积极引导农民群众树立正确的价值观，以健康向上的精神状态创造自己的幸福生活。

　　“三治”结合是健全乡村治理体系的有效途径

　　健全乡村治理体系，涉及农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的方方面面，是一项系统工程。

　　健全乡村治理体系，需要深化自治。自治是乡村治理的组织基础。改革开放以来，在基层探索的基础上，我国建立了党领导下的村民自治制度，有效实现了村民的自我管理、自我教育和自我服务，奠定了乡村治理的组织基础。但随着形势的发展，村民自治也面临一些突出矛盾和问题：在村干部素质上，许多村干部年龄老化、思想僵化、能力弱化，难以带领农民发展经济、建设家园;少数村干部贪污受贿，严重损害了集体和农民权益。在村委会与村民的关系上，一些农村选举中存在贿选、拉票现象，有的甚至被宗族、宗派、黑恶势力把持;一些村委会不能有效为村民提供服务，缺乏凝聚力和号召力;一些村干部选举前胡乱承诺，履职后胡作非为，拒绝监督、个人说了算，将村民自治变为干部“自”治。在村级组织关系上，一些农村的党支部和村委会的关系不顺，或者党支部包揽一切，代替村委会履职，或者村委会以村民自治为由，拒绝党支部领导;一些村委会不依法行使职权，擅自决定应由村民会议或村民代表会议决定的事项，变“执行者”为“决策者”，加上村务监督机构监督不到位，导致集体资产流失、小官巨贪;由于现行法律将村委会的职责与农村集体经济组织的职责混同，相应产生了“政经不分”的问题，导致集体成员与外来村民围绕土地、分红等问题产生很多矛盾，在城中村、城郊村、沿海经济发达村尤其明显。在村委会与乡镇的关系上，一些乡镇随意对村委会发号施令，将指导与被指导关系异化为领导与被领导关系，村委会忙于为政府跑腿，无暇谋划村内事业;有的村委会干部以村民自治为由不接受乡镇指导和正常的监督，甚至不协助配合乡镇工作。

　　健全乡村治理体系，需要强化法治。法治既是国家治理体系和治理能力的重要依托，也是乡村治理的制度保障。当前，从经济社会发展规律和强化“三农”工作的客观要求看，我国农业农村已进入依法治理新阶段，法治在发展现代农业、维护农村和谐稳定和保障农民权益方面的作用更加重要、更加突出。但与健全乡村治理体系的客观要求比，法治的作用尚未充分发挥：从法律制定看，尽管农业农村工作总体实现有法可依，但个别领域特别是一些新兴领域还存在立法空白，一些法律法规不适应形势发展亟待修改，近年来中央出台了大量强农惠农富农政策和全面深化农村改革的措施，也需要通过立法巩固和完善。从法律执行看，受执法力量、经费、装备和执法人员政治素质、业务水平等主客观因素的制约，“严格立法、选择性执法、普遍违法”的问题尚未得到根本解决，违法的不一定受惩，守法的不一定得利，损害了农民群众对于法治的信赖;少数执法、司法人员徇私舞弊、贪赃枉法，不仅没有解决矛盾，反倒引起更多纠纷，严重败坏了党和国家机关的形象。从法治意识看，一些基层干部受传统观念影响，没有认识到法治重在规范和约束公权力，而是错误理解为“用法来治老百姓”“靠罚来惩处不听话的农民”，出现了不尊重农民权利乱作为，或者冷漠对待群众合法诉求不作为、慢作为等问题;一些农民群众“信访不信法、信闹不信法”，遇到问题不寻求合法途径解决，诉求合法合理与否都要求政府必须满足，严重影响了矛盾纠纷的依法有序化解。

　　健全乡村治理体系，需要实化德治。德治是乡村治理体系的价值支撑，没有农民群众道德意识的提升，良好的乡村治理只能是空中楼阁。改革开放以来，伴随着我国经济社会建设的巨大成就，农民群众的总体道德水平有了很大提升，但在某些领域、某些地方，也存在因道德建设相对滞后带来的乡村道德失范问题：在家庭内部，一些农民不敬不孝，自己过着富裕生活而不赡养父母，或者为了争夺遗产而兄弟阋墙。在邻里之间，个别农民不是守望相助而是因一点土地、债务纠纷就大打出手、形同仇雠。在社会领域，一些农村的社会风气不正，黄赌毒、封建迷信、大操大办、奢侈攀比之风有所抬头，见义勇为、乐于助人、诚实守信者被讥讽为“傻子”，见利忘义、碰瓷讹诈、赖账不还者反被尊为“能人”，甚至出现群体违法犯罪现象。这些问题的存在，首先是因为个体的道德观、价值观出现了扭曲，如果只是就事论事、就矛盾解决矛盾而不深挖思想根源，结果只能是扬汤止沸而非釜底抽薪。

　　值得指出的是，自治、法治和德治在乡村治理中尽管其着力点和作用不同，但并非各自为政，而是你中有我、我中有你，相辅相成、互为补充，共同服务于强化乡村治理的总目标：自治为法治和德治建设奠定组织基础，通过在自治活动中培育提升农民群众的法治观念和道德情操，可以使德治、法治的要求转化为农民群众的具体行动。法治为自治和德治建设构建制度保障，通过将自治规范、道德底线纳入法律予以保护，并以国家强制力保证实施，确保自治和德治建设取得实效。德治为自治和法治建设提供价值支撑，通过提供价值遵循、提升道德自律来带动自治和法治水平的提升。

　　强化“三治”结合需要推进的工作

　　按照“三治”结合的要求健全乡村治理体系，必须针对实践中存在的突出问题综合施策，充分发挥党组织领导核心作用，以自治激发活力，靠法治定分止争，用德治春风化雨，加快形成自治为基、法治为本、德治为先的“三治”结合的乡村治理格局，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

　　健全“三治”结合的乡村治理组织体系。在各级党委、政府领导下，健全完善以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种社会服务组织为补充的农村组织体系，切实提高新时代农民社会组织化程度。完善农村工作领导体制机制，坚持党管农村原则，把重中之重的要求落实到机构设置、干部配备、队伍建设上，切实加强党对农村工作的领导，建设一支懂农业、爱农村、爱农民的干部队伍。加强农村基层党组织建设，选优配强村级党组织班子，加大向党组织软弱涣散村和贫困村选派“第一书记”的力度，充分发挥农村党支部的领导核心和战斗堡垒作用。加强农村带头人选拔培养。鼓励和支持乐于为村民服务的农村致富能手、返乡创业人员、农民专业合作组织负责人、退伍军人等担任村干部，加强对他们的教育培养，提高他们组织农民、带动农民、服务农民的能力。加强村民自治组织建设，完善村民代表会议制度，健全村务监督机构，将民主决策、民主监督落到实处。健全农村集体经济组织，发展壮大农村集体经济。支持和规范农村社会组织发展。支持农民合作社、专业技术协会、统防统治组织等农村正规组织发展，发挥它们在组织群众、发展生产、提供服务等方面的作用;规范农村非正规组织发展，引导它们依法开展活动，发挥积极作用。

　　完善党领导下的村民自治制度。加强村委会选举工作的指导监督。完善村委会选举制度，严肃查处贿选等违法行为，引导广大村民珍惜自己的民主权利，将想干事、能干事的农村能人选到村委会班子。理顺村委会与其他村级组织的关系。在落实好《村民委员会组织法》规定的党支部发挥领导核心作用、村民(代表)会议决策、村委会执行、村务监督机构监督工作机制的基础上，充分考虑农村人才实际和制度运行成本，探索进一步完善村民自治组织架构。研究村民代表会议常设化问题，探索建立村民代表会议负责决策和监督、村委会负责执行的运行机制，实现权力制约，激发广大村民参与村庄治理的热情;提倡党支部书记和村委会主任“一肩挑”，在村民代表会议常设化的地方，也可以探索党支部书记担任村民代表会议召集人，进一步理顺党支部和村委会的关系。结合农村集体产权制度改革，准确界定村民与农村集体经济组织成员的各自范围、村委会(村民小组)与农村集体经济组织的各自职能，实现政经分开。健全民主管理和民主监督制度。适应城乡人口双向流动趋势，不断完善民主议事制度，探索户籍村民和非户籍常住村民共同参与民主管理的有效途径。加强和规范村级财务管理，以村务公开和民主理财为重点，切实保障农民群众的决策权、参与权、知情权与监督权。加强农村集体财务审计监督，开展对村干部任期和离任经济责任、集体资产和资源、农民负担、村级债权债务等专项审计，对集体土地征收补偿费和涉农财政资金进行重点审计。规范乡镇对村民自治的指导和监督。乡镇政府的指导和监督行为应当依法进行，不得将指导与被指导关系异化为领导与被领导关系;依法委托村级组织开展工作的，应当保障经费。村委会有义务配合乡镇开展工作。

　　强化农业农村法治建设。加快完善农业农村立法。紧密结合农业农村改革发展进程，围绕保障国家粮食安全与农产品质量安全、健全农业支持保护体系、完善农村村民自治和基本经营制度、培育新型经营主体、推进农业农村绿色发展，加快相关法律法规制修订。全面加强涉农执法司法。深化农业领域行政执法体制改革，按照中央要求抓紧整合组建农业综合执法队伍，深入推进综合执法。全面提升行政执法人员政治素质和业务水平，加大执法装备和执法经费保障力度，健全部门间、区域间执法协作机制，依法严厉惩处涉农违法犯罪行为。深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，按照公开、公正、便民的原则审理涉农纠纷，以农民群众听得懂、能理解的方式析理明法，努力让农民群众在每一个司法案件中感受到公平正义、服判息诉。深化农村法治宣传教育。完善涉农部门和县乡政府学法用法和依法行政情况考察制度，切实增强国家工作人员特别是领导干部“法无授权不可为、法定职责必须为”的意识。落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，将普法融入农业农村管理、监督执法和公共服务的各个环节和全过程，不断提高农村干部群众依法提出诉求、依法解决纠纷、依法维护权益的意识和能力。

　　加强农村道德建设。塑造新型农村伦理道德。将培育社会主义核心价值观和继承中华民族优良传统结合起来，通过村规民约、家规家训等方式细化实化具体化，发挥道德规范明导向、正民心、树新风的积极作用。坚持党员干部带头。充分发挥党风政风对村风民风的示范带动作用，要求群众做到的党员干部必须做到，要求群众不做的党员干部首先不做，切实做到讲党性、重品行、作表率。加强道德载体建设。搭建乡村公共文化平台，将现代文化传播手段和传统文化娱乐形式相结合，以农民群众喜闻乐见、生动活泼的方式宣扬真善美、鞭笞假恶丑;充分挖掘本地的历史传统、英雄人物、道德模范等人文资源，利用村中事、身边人，开展形式多样的社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育活动，以润物无声的方式使农民群众明礼知耻、崇德向善。强化道德约束。通过公评公议、文明户评选等方式，把道德规范与农民群众的日常生产生活联系起来，扬善抑恶。加强农村个人诚信体系建设，对优良信用个人提供更多服务便利，对严重失信个人实施联合惩戒。对严重失德构成违法的，坚决追究法律责任，以儆效尤。

　　(作者单位：农业农村部产业政策与法规司)