自古以来，土地是乡村的根基。地不稳则乡村乱，地不活则乡村衰。习近平总书记在十九大报告中提出的乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手。而乡村振兴的突破口与动力源在于农村土地制度改革。

　　明晰界定、平等保护所有权、承包权、经营权三项权利，为乡村振兴奠定坚实基础。“三权分置”是今后农用地制度改革的一条主线。经营权从土地承包经营权中分离出来是亮点。土地经营权是在流转情况下才独立于土地承包权的属于第三方经营者的一种债权，但有必要进行物权化。第三方经营者的土地经营权的权能主要包括继受间接占有、自主有偿使用、全额农产品处置收益及相关补贴收益、发包方和承包方同意下的再流转与抵押、土地妨害排除与防止、土地征收地上附着物补偿，同时，还需承担足额支付租金、不得改变农地用途、不得损害农地等义务。今后，要合理平衡并保护所有权、承包权和经营权，为土地规模经营与资本投入农业创造有利条件。

　　探索承包地退出制度，为乡村振兴打开城乡通道。城镇化过程中，进城落户定居农民与农村承包地产生了“人地分离”。党的十八届五中全会立足于城乡大变革的时代背景，提出进城农民承包权转让这一重大问题。应进一步建立健全农民承包地退出制度，坚持依法自愿有偿原则，赋予进城农民退出承包地的选择权决定权。当前对农民退地要设置保障门槛，健全农民社保体系。集体对农民退出的承包地仍然拥有所有权，受让主体获得土地经营权而非承包权。承包地的退出与转让应纳入农村产权交易市场，政府可在市场服务、补偿周转金方面发挥作用。要统筹推进农民承包地、宅基地与集体收益分配权退出试点。未来，可探索农村土地国家收储政策。

　　深化宅基地制度改革，为乡村振兴扩展更大空间。宅基地闲置浪费严重、农民的农宅财产权无法有效实现、农村公共建设资金缺乏而趋于凋敝等，均与城乡割据的土地制度特别是宅基地制度有密切关系。现行的农村宅基地制度已经难以适应国家现代化进程和城乡一体化发展的需要，需要加快改革步伐。改革的总体思路应当是“坚持集体所有，重点突破流转，系统配套改革”，即在坚持农村宅基地集体所有和充分保障农民居住权利的前提下，以放活宅基地使用权流转和建立农宅交易市场为突破口，配套推进相关改革和制度建设，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及农宅交易税费制度、自愿有偿退出与统筹利用机制、乡村建设规划管理制度、人口经济权与居住权分离制度等。

　　打破二元土地制度壁垒，打开制度通道，构建农村集体建设用地入市的制度框架，为乡村振兴创造不竭动力。构建集体建设用地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系。打开集体土地入市与土地征收之间的制度通道，建立双轨并行的建设使用土地来源渠道。打开集体土地入市与国有土地入市之间的税收和增值收益分享分配制度通道，制定农村集体经营性建设用地入市税收政策。打开集体建设用地与国有建设用地之间的抵押融资制度通道，进一步完善集体经营性建设用地抵押融资办法和配套体系。打开集体经营性建设用地与闲置公益性建设用地、宅基地的入市通道，拓宽农村集体建设用地入市的土地类型。打开集体建设用地与国有建设用地之间的续期产权制度通道，制定农村集体建设用地使用权到期后的指导意见。打开区域内不同集体间因规划等因素形成的制度性差异，因地制宜建立农村集体建设用地入市的区域统筹机制。

　　乡村振兴，离不开人才、土地、资金等要素的有效集聚。而在各种要素中，土地既是极其重要的资源，又是不可或缺的载体。土地不活，其他要素亦难活。找准这一突破口，完善农村承包地的“三权分置”制度，深化宅基地的“三权分置”改革，探索承包地和宅基地的退出机制，构建农村集体建设用地入市的制度框架，真正盘活农村土地资源，才能激发出乡村振兴的不竭动力，为亿万农民增幸福。

　　(作者系国务院发展研究中心农村部研究员)