农村土地承包经营权确权登记颁证工作是农村土地制度的重大改革，依法确权登记并颁发权属证书是保障农民土地权利的最有效手段。在土地承包经营权确权登记中明确妇女作为承包方共有人，是实现男女平等的土地承包经营权的有效途径，是保障妇女土地权益的现实依据。笔者通过对山东省泰安市岱岳区和德州市陵城区相关政策执行情况，政策实施后取得的效果，以及存在的问题进行调研，提出应该在土地承包经营权确权中切实维护妇女权益，实现法律赋予妇女平等的土地承包经营权，提升妇女的经济和社会地位。

　　现行政策法规强调在土地确权颁证过程中保护妇女平等权益

　　为保护妇女土地权益，相关法律和政策要求在土地承包经营权证书上的承包方代表或共有人内容中体现妇女的名字。2003年农业部出台的《农村土地承包经营权证管理办法》要求，土地承包经营权证需要同时登记“承包方代表姓名”和“承包经营权共有人情况”。2014年农业部与全国妇联印发了《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女土地权益的会谈纪要》，要求各地高度重视保障妇女的土地权益，“权证和登记簿上要有妇女的名字”。2015年农业部等6部门联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，进一步明确了土地确权过程中保护妇女权益的具体措施，即“承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益”。

　　山东省为切实维护农村妇女土地承包权益，认真贯彻落实各项政策和规定，对保护妇女土地权益作出了具体部署。一方面是确保妇女的名字登记在权证上。2014年山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组在《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中切实维护妇女权益的通知》中强调，“各地在开展土地承包经营权确权登记颁证工作中，要高度重视保障妇女的土地权益。无论采用什么办法进行登记和颁证，权证和登记簿上要有妇女的名字，保证农村妇女土地承包权益不挂‘空挡’”。另一方面对早先没有进行“共有人”登记的情况采取补救措施。山东省是土地确权的早期试点省份之一，对早先存在的忽视妇女权益问题，坚决纠正，及时补救，作出了具体的操作性较强的规定，要求“已将土地承包经营权证书发放到农户手中的地方，要按照与承包农户登记簿‘共有人’一栏中一致的内容，印制一张与权证大小一致的插页，加盖发证机关印章发放到农户，作为承包农户权证信息的补充。还未将土地承包经营权证书发放到农户手中的地方，要按照上述要求，在印制经营权证时补加插页，一并发放到农户”。

　　土地承包经营权确权颁证过程中保护妇女权益的主要做法

　　调整土地承包经营权证书版面，增加共有人信息，保护妇女权益。此次确权，发放到农户手中的土地承包经营权证，不仅必须注明承包方代表姓名，而且要填写土地承包经营权共有人情况，努力将妇女共有人身份真正落到实处。2014年岱岳区政府为全区三分之一的农户颁发了土地承包经营权证书，但权证上忽视了承包方共有人信息内容。之后，在泰安市和山东省妇联组织的要求下，岱岳区对土地经营权证版面进行了调整，即在原来证书上只有“承包方代表姓名”的基础上，增加了“承包方土地承包经营权共有人情况”的内容。截至2015年底，对以前颁发的证书全部增加了“共有人情况”插页，对后续颁发的10万本证书都用了新版本，不仅户主姓名登载在证书上，作为土地承包方共有人的妇女姓名也载明在经营权证书上。

　　按现有户籍人口确定承包方共有人。确权的主要工作是明确承包地和权利人，农户承包地的确认大多数地方按二轮承包时分到的土地，承包方共有人按现有人口，即户口簿上的家庭成员确定。如岱岳区大汶口镇从2013年开始土地确权工作，2015年基本完成，到2016年4月最后3个村的确权工作也已经完成。该镇确定承包方的土地时，按二轮承包时分到的土地进行登记;确定承包方共有人时，按现有人口，即土地确权时的户籍人口进行登记。嫁入的妇女只要户口迁过来，即使没有分到地，也作为共有人登记在土地权证上。再如德州市陵城区陵城镇，也按上述方式开展了土地确权工作，即承包地按二轮承包时分到的土地确认， 承包方共有人按照现有户籍人口确定。这样的土地确权方式存在着地和人不对等的情况，据当地有关部门介绍，如果采用按照土地确定共有人的方法，问题会比较大，因为有死亡人口等矛盾，即人已去世，但承包地还在。而采用按人确地的方法，尽管出现“有名无地”的情况，如嫁入的妇女反映的问题比较多，因为权证上有名但实际上没有分到地。但总体来说矛盾较小。同时还存在“有地无名”的情况，如出嫁女在娘家分到了土地，但户口迁出后，这次确权就不能作为共有人体现在土地权证上。当地农民在乎能否分到承包地，而不是名字写在证书上， 所以“有地无名”这种情况出现的矛盾也较小，因为权证上虽然没有名字，但其承包地还在。

　　土地承包经营权确权颁证中保护妇女权益取得的成效

　　已婚妇女现有的土地权益得到了进一步明确。土地确权以前，承包经营权证上只有户主代表的名字，没有农户家庭成员姓名。这次确权后，权证上增加了承包方共有人的内容，妇女作为家庭成员，名字载明在权证上。明确了妇女已有的土地权益，一定程度上给农村妇女吃了“定心丸”。

　　未婚和未成年女性将来的土地权益得到了保护。未婚妇女和未成年女性，在此次确权中她们作为子女名字登记在权证上。随着将来家庭人口发生变化，妇女出嫁或老人去世，即使家庭人口只剩下妇女，因为其名字写在权证上，妇女就可以保护自己的土地权利，避免其承包地被村组或其他男性亲属占有。因此，权证上登载未婚和未成年妇女姓名，能有效预防和减少土地利益矛盾纠纷，保护这些妇女将来的土地权益不受损害。

　　已婚无地妇女的权利得到了体现。在实行“增人不增地，减人不减地”的政策后，婚嫁妇女在嫁入村组没有分到土地，这次确权因按现有人口确定承包地共有人，已婚无地妇女作为家庭成员，姓名载明在权证上，和其他家庭成员共同拥有承包地。尽管妇女没有以本人名义分到土地，但其土地权利在家庭内部得到了体现。

　　为解决离婚或丧偶妇女的权益问题创造了条件。随着家庭人口变化，以及农村离婚率的上升，离婚或丧偶妇女的土地承包经营权分割纠纷将逐步增多。这次确权工作能够将妇女的名字写入权证，当家庭发生变故或婚姻解体，为保护家庭中的弱势妇女的权益提供了关键证据，为解决利益矛盾创造了新途径。

　　土地承包经营权确权颁证中保护妇女权益存在的问题

　　在土地承包经营权证上体现妇女作为共有人的姓名，对保护妇女权益不仅有现实意义，而且能防患于未然，但土地确权像任何一次改革一样，触及了乡村传统文化和社会性别意识，引发各种矛盾冲突，男女两性平等仍然面临诸多障碍和难题， 需要引起社会各界的关注与重视。

　　出嫁女“有地无名”。以现有户籍人口确定承包方共有人的做法， 在很大程度上保证了大多数女性家庭成员作为共有人享有土地的权利，然而却忽视了存在少数的户口迁至夫家变为夫家集体经济组织成员，而二轮承包时期发包的承包地尚留在娘家的妇女。这些妇女在娘家的土地承包经营权证书上不能作为共有人登记，造成了出嫁妇女“有地无名”。如果妇女出嫁时娘家还没开始确权，将户口迁至夫家村子时该村土地确权已经完成，或者随着农村妇女婚迁的范围不断扩大，如果嫁入村确定承包地共有人的标准不同，如按二轮土地承包时的分地人口确定共有人等，这些情况就易造成出嫁妇女在娘家和婆家两头落空，都得不到登记，进而影响她们未来权利的证明或实现，容易引发矛盾。

　　绝大部分妇女没有作为承包方代表记载在土地承包经营权证上。在开展土地承包经营权登记颁证过程中，受传统家庭观念和婚姻习俗的影响，一些基层乡镇、村组干部、农户思想观念仍然保守，性别意识较为淡薄，认为土地承包方应当是男性户主，只有在无男户主情况下才能填写女性姓名。

　　部分妇女没有意识到确权登记名字的重要性。调研发现，部分中年妇女知道自己的名字作为承包地共有人登记在土地证上，部分妇女对土地证书并没有给予重视，甚至没有注意到承包方共有人的内容。问到土地证上没有妇女名字离婚后如何主张自己的土地权利时，受访妇女以“妇女总是吃亏的”作为回答。还有的年轻女性，尤其是独生女，为保留承包地，结婚后她们的户口并不迁出娘家，她们知道户口对保留土地的重要性，但对土地确权和是否登记妇女名字并不清楚，认为其父母会为她们考虑。而农村老年妇女对个人的土地权利普遍不会过于计较，也缺乏长远的风险意识，不清楚如果当家庭成员发生变故时明确的权利对自己有着重要的意义。

　　传统观念的影响依然很强大。尽管我国农村妇女与男子在法律上是平等的，但由于受传统观念影响，一些农村基层干部和大部分农民对土地确权登记中的性别意识依然较弱。在土地承包经营权证书上，很多地方按照习惯做法仅将男性户主登记为唯一的承包方代表。在对待出嫁女、离婚妇女等特殊群体的土地承包权益问题时，农村各种非成文制度发挥着重要作用，妇女的合法权益得不到有效保护。

　　政策建议

　　建立土地登记权利救济制度，避免出现妇女两头不能确地的情况。权利救济是挽救弥补权益受侵害妇女的重要手段之一，土地登记权利救济制度应包括土地承包经营权初始登记、变更登记、登记错误的赔偿责任制度等，一旦在土地承包经营权确权中发生妇女权利缺失和利益受损问题，可以启动权利救济程序来依法主张其合法权利并赔偿各种损失。

　　土地承包经营权证书载明的户主和共有人，要体现妇女姓名。建议在更大范围内统一承包方共有人标准，在权证上登记所有权利人姓名，明确登记妇女作为家庭成员共有人，努力为保障妇女土地权益提供法律依据。并将妻子与丈夫共同作为承包方代表登记在土地承包经营权证书上，因家庭的主体是夫妻，夫妻两个人更能代表全家，在承包方代表栏写上夫妻两个人的名字，不仅能够更好地代表承包方，还会提高妇女的家庭和社会地位。

　　提高对妇女权益的宣传范围、深度和针对性。妇女对于土地、权利的认知及权证的认知有限，妇女现有的意识水平和参政程度会影响她们作为权利人应当被确认的实现，也会在未来土地进一步开发及流转过程中引发大量纠纷和争议。为此，建议在确权登记过程中，在利益多元化、妇女分层化的农村，针对青年、中年和老年妇女开展提高性别意识和权利意识的培训，并进行政策解读，同时提高妇女在确权工作中的参与率，让各类妇女充分、有效表达她们的意志，切实维护自身的土地权益。#FormatImgID_0#

　　(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)