新型工业化、信息化、城镇化的快速发展，需要加快推进农业现代化步伐。要想实现农业经营的集约化和规模化，农村土地细碎化已经成为亟待解决的问题。在坚持和完善家庭联产承包责任制，尊重农民意愿和保护农民权益的前提下，各地涌现了一批解决土地细碎化问题的实践经验，在安徽怀远县，以“一户一田”的方式解决土地细碎化的做法得到当地老百姓的认可，取得了一定成效。

怀远县位于蚌埠市西部，淮北平原南部。二轮延包以来，将田地按等级分到每家每户，形成好田差田家家有，一家有几块田甚至十几块田，田块面积由几分到几亩不等的情况，形成了农户承包地 “细碎化”现象。近年来，耕地“细碎化”现状越来越不适应农业快速发展的要求，影响了农民种田的积极性，制约了现代农业发展。难则思变，群众想改变土地“细碎化”现状的愿望强烈。

“一块田”改革的发端

2014年4月对于怀远县徐圩乡的农民群众来说，是一段特别的日子。就在这个月，该乡殷尚村东邵组的农户聚集在一起开了一场会，东邵组邵志敏、邵东洋等几位村民代表提出“干脆小田并大田吧”，把本组当前过于分散、零碎的承包地，以互换并块的方式进行重新合并，形成户均“一块田”。这个想法立即得到全组村民的一致赞同。于是，这个共有农户20户，103口人，耕地面积467亩的村民小组自发成立了组织，研究制定方案，找法律政策依据，争取乡村两级支持，认真丈量土地，力求公平公正地把承包土地重新合并分配到户。在乡村两级的指导下，最终确立了在并地过程中要坚持“以原二轮承包分地人口不变”的基本原则。

2014年5月20日，东邵组并地工作全面完成，20户原168块土地合并后，按照“一户一田”重新承包分配到户，使19户实现了“一块田”，另外1户有2块田，实现了一户一块田的目标。东邵组“一户一田”的实施，充分体现了村民的创新精神，是解决土地细碎化问题的有益探索和有效举措。

东邵组“一块田”的成功试验，在殷尚村引起强烈反响，其他各组群起效仿。目前，该村已有14个村民组完成“一户一田”，共合并田块面积9000多亩，占该村耕地总面积的四分之三。殷尚村村委会主任魏伟介绍：实行“一户一田”，解决了承包地块过于零碎的问题，便于耕作和管理，有利于使用大机械，有利于病虫害统防统治;其次，在实施并块前，对沟、路、渠、桥、涵等公共设施用地进行统筹规划，对不再必要的公共用地进行复耕，大幅节约了公共用地面积，可以较好解决过去集体公益事业用地难的问题;第三，比较彻底地改变了原来承包土地四邻过多、容易产生边界纠纷的问题，也有利于农村土地流转，实现规模化经营，并块后土地流转费可增加二三百元。

“一户一田”化零为整

徐圩乡位于怀远县西部，已进行试点的村民组85个，占村民小组的37.1%;涉及农户占总农户数的27.5%，共合并田块面积46159亩，占12.5万亩耕地的37%。2016年底，全乡“一户一田”面积将达到6万亩，占耕地总面积的48%。地块合并，实现“一块田”后，生产效益、土地利用效率和社会效益等方面成效明显。

邵东洋介绍，在搞“一块田”改革前，由于过去土地地力不同，农田水利设施建设也不平衡，他家的18亩地，分布在9块不同的地方，每次种地都要算好不同地块所需要的肥料和农药，收获的时候要提前去约好收割机去不同的地块收割，往往这时候小的地块人家也不愿意来，只能自己动手。

邵东洋算了一笔账，“搞了‘一块田’以后，他家以前的9块田变成了一块，沟渠、道路都是修好的，过去收割的时候9块田将近4天才能完工，现在3个多小时就能收工，付的钱也少了，一季下来要省400元。”根据当地农业部门测算，在实行“一户一块田”后，农户收割、耕种、灌溉等环节的成本和工时大幅减少，基本实现了全机械化操作，保守估计每年每亩节省成本50元以上，每亩亩均增收100元以上，在承包面积没有改变的情况下，实现了农民的减负增收。

徐圩乡党委书记蔡永表示说，在实施“一户一田”的过程中，每户之间零散地块的田埂、沟垄得到了整理，一些不必要的水沟和机耕道被复垦，节省了不少土地资源。

“‘一块田’的好处不仅是增产增收，更减少了村民间的纠纷矛盾，减少了土地资源浪费，农村工作更好做了。”白湖村村支书白云新感慨道，以前村民为土地起纠纷，经常需要村干部去调解。“过去由于地力不同，农户承包的土地都是东一块、西一块的零散土地，白湖村中白组每户承包地就在5块以上，1户人家相邻的土地可能分别属于3、4户人家，时间久了就产生一些纠纷，不解决纠纷那这几户人家的其他工作都开展不了，村民关系也不那么融洽，自从看了别的村搞‘一户一田’很有效果，我们村很多村民主动找我说要搞，实施‘一户一田’后，纠纷就很少了。”

“一户一田”的规范发展

蚌埠市农委的数据显示，目前蚌埠市共有5个乡镇18个村74个村民小组，开展了互换实现“一户一田”承包经营的试点改革，“一户一田”总面积已由2015年的3812亩扩大到6.28万亩。由于“一户一田”耕地模式带来诸多实际效益，在殷尚村合并地块成功后，周边村民纷纷效仿，引起了各级部门的高度重视。为了规范实施和维护农民群众的利益，促进社会和谐稳定，相关部门专门成立了组织机构来规范引导“一户一田”发展。

“一户一田”改革从哪些方面入手?包含哪些工作环节和内容?蚌埠市农委专门出台了指导意见，强调要尊重农民意愿，坚持“自愿、协商、民主”，坚持“五个不变”，即现行家庭承包经营制度不变、农村土地集体所有性质不变、以原二轮土地承包村民小组为单位互换范围不变、二轮土地承包人口基数不变、土地发展现代农业用途不变。实际上，也就是强调要坚持农民的主体地位，尊重农民的经营自主权和首创精神，让农民成为农业现代化的自觉参与者和真正受益者。

目前，蚌埠市对合并土地100亩以上的村，按照每亩100元标准进行奖补，县级财政再配套每亩100元用于村组公益事业建设。蚌埠市政府强调“一户一田”工作必须坚持政府只指导不强推，只指导不包办，在充分尊重民意的基础上，制定严格规范的操作流程，在具体步骤上，制定了17个流程，并归纳为成立组织、宣传动员、制定方案、组织实施、核实公示、换证建档、组织验收等七个阶段以规范程序。

思考与建议

实行“一户一田”耕种模式，是农民群众为改善土地零碎现状而进行的耕地互换行为。在调研过程中，当地干部群众反映的问题，需要进一步研究。

一是承包地确权登记颁证成果运用问题。尽管基层干部群众对“一户一田”工作有较大的积极性，但互换并地工作不能孤立开展，应当在深化农村土地制度改革的“大盘子”中统筹安排。怀远县除殷尚村是先互换并地、后登记颁证外，其他多数村组是在确权登记完成后又逐步试行“一户一田”的。这些后期试行的村组进行并田时，确权登记工作已经完成了，只差证书没有颁发到户;而实现“一户一田”后，原有的四至、空间坐标及面积都发生了改变，已经实现“一户一田”的村组需要重新登记确权。确权成果没有得到合理的利用，互换并地过程中地块测绘、变更影像信息、数据库调整等所发生的费用还加大了地方财政负担形成了浪费。

二是需要进一步研究明确相关政策问题。在实施过程中，个别农户由于过去拱地头儿、开荒等，实际占有耕地多于其他农户，有抵触反对的意见;有的农户承包地靠近道路，位置相对较好，有可能被征占转为建设用地，存在增值空间，也不同意调地。同时，有部分不同意调地、换地的农户按法律进行司法维权，也会导致此项改革推进困难，怎样处理好这部分农户与“一户一田”的关系，协调好各方利益，也是需要审慎思考和对待的。

(作者单位：孙邦群，刘强 农业部经管司;邹承东 中国农村杂志社)