改革开放以来，为了优化我国农业生产布局、保障国家粮食及重要农产品供给安全，我国先后启动商品粮基地建设、粮棉油糖生产大县建设、农产品优势区建设等，不断提高耕地质量和土地产出率，取得显著成效，为新世纪粮食生产十二连增奠定了坚实的物质基础。与此同时，我国政府不断出台新的政策法规，以应对工业化、城镇化、全球化对我国农业形成的挑战，取得一定成效，但压力仍十分巨大，表现为：优质耕地和优质劳动力流失加剧;耕地非农业化、非粮化利用趋势突出;国内农产品生产成本增加;进口冲击加大，豆、油料、棉花、糖等大宗产品国际市场冲击日趋严峻，国内生产萎缩，传统优势区范围缩小，部分主产区消失。

　　为了实现中央提出的“确保粮食安全、口粮绝对安全”，以及保障其他重要农产品供给安全的目标，结合浙江、江苏等地区将粮食与重要农产品生产稳定在具体地块的经验做法，国务院提出建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区(以下简称“两区”)的重大战略举措，目的就在于通过固化耕地空间(落实到县和地块)、稳定耕地用途(确保在指定耕地上长期种植目标作物)、保障耕地收益(提高生产者积极性)，筑牢农业用地空间保护红线，深化区域分工，确保专用耕地数量不减少、质量有提高，以有效应对上述挑战。其中，粮食生产功能区是由耕地资源条件好、生产水平高、口粮安全贡献大、相对集中连片生产大县及高产稳产地块组成的粮食生产核心区。采用政府主导、市场主体的方式运行建设。其主要功能是通过加强口粮专用耕地数量保护，提升质量，强化设施建设，创新机制，提升管理水平，使其成为承担国家粮食供给的主力军，保障我国口粮绝对安全。重要农产品生产保护区是由耕地资源条件好、生产水平高、有效供给贡献大、相对集中连片生产大县及高产稳产地块组成的重要农产品生产核心区。采取市场主导与政府引导相结合的方式运行建设。其主要功能是承担棉油糖等关系国计民生的重要农产品供给，有效应对进口冲击，将我国这些农产品的自给率维持在相对合理水平。从政策设立的初衷来看，建立“两区”，将会在以下几个方面发挥重要作用：

　　通过建立“两区”，将能有效保护我国数量极为稀缺的耕地资源。把适宜粮棉油糖胶生产的优质地块划入“两区”，建立起粮食、重要农产品安全供应核心地带，应用政策、法律手段，进一步明确地块的功能属性以及改变属性需要承担的相应责任，保护力度将显著加大。通过实施一系列支持政策，激励生产者在特定地块上从事专业化农业生产，责权利明确;通过将地块“上图入库”，加强信息化管理，综合应用遥感技术、申报制度、核查措施，实行最严格保护制度。

　　通过建立“两区”，将能确保我国粮食基本自给、口粮绝对安全和重要农产品供应安全。粮食生产功能区划定，综合考虑我国优质粮食用地面积、分布，以及人口增长态势，按照满足我国粮食需求90%以上、口粮需求100%以上测算，确定粮食生产功能区、口粮生产功能区面积;棉花、油料、大豆等重要农产品生产保护区的划定，需要综合考虑资源总量、需求总量以及下游加工品满足国内安全供给的需求量，结合各主产区条件，合理分配划区耕地数量。“两区”各主产县在确定数量、品种指标的情况下，划定地块，加大投入，分类施策，强化管理。

　　通过建立“两区”，将能有效提高主产区、生产者的积极性。建立“两区”，不是简单的一划了之，而是要不断加大投入力度，实施有效的、差别化的区域政策，建立产销补偿机制、生态补偿机制。建立“两区”将推动一系列支农方式改革，创新支农资金投入机制，提高资金使用效率，改变“农业大县是财政穷县”的局面，有效推动区域均衡发展。同时，“两区”建设的政策措施，将是政策措施、工程措施、技术措施、人才措施、金融措施、保险措施、营销措施以及产业链措施的一揽子综合，会有力促进“黄箱”政策向“绿箱”政策的转变，农产品生产环境、农业设施、机制、技术等将得到显著改善，生产要素向“两区”加快集聚，促进形成高效、集约、绿色生产模式，降低生产成本，提高生产效益，有效调动生产者积极性。

　　通过建立“两区”，将能促进耕地资源可持续利用。建立“两区”，固化“两区”耕地空间，将会实施更加严格的耕地保护制度，能长久维护核定地块功能，确保用途不变，控制耕地等农业资源开发强度和利用方式，有效阻止“两区”优质耕地非农化和非粮化流失，制约生态空间被挤占进程，推进形成合理生产、生态和生活“三生”用地空间格局，优化国土空间，促进生产布局与资源环境相匹配，实现农业可持续发展。

　　通过建立“两区”，将能提升农业精准施策能力。利用现代高新技术，建立“两区”农业生产监测体系和田间地块具体信息档案管理平台，对“两区”田间地块目标作物的种植情况进行动态跟踪监测。根据“两区”耕地用途变化、目标作物生产情况动态监测结果，实现对优质耕地的适时高效精准监管和保护，高效落实兑现“两区”农业支持政策，降低筛选支持对象、核查支持条件、核定补贴面积等方面的政策执行成本，从而增强农业支持政策的针对性、精确性，提高财政支农效率。

　　综上，适应供给侧改革新需求，加快推动建立“两区”，将发展粮棉油糖胶生产支持政策精准落到优质地块，是实现“藏粮于库”向“藏粮于地”战略转变的重要抓手。“两区”支持政策也将显著区别于以往的产业政策、区域农业政策和价格政策，成为新时期确保国家粮食安全供应底线、新常态下农业支持机制创新的重大改革探索!

　　(作者单位：中国农业科学院农业资源与农业区划所)