随着工业化、城镇化的加速发展，农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民和土地的关系出现新的重大变化。农村土地承包经营权的权能内涵不断充实，土地由保障性功能向财产性功能转变，对通过市场进行资源优化配置要求越来越高，农地经营呈现多元主体竞相发展的新局面。顺应这一历史趋势，需要在稳定农村土地承包关系的前提下，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快建立农村土地承包经营权退出机制。

　　宁夏平罗、重庆梁平、四川内江等国家农村改革试验区正在开展“土地承包经营权退出”试点。从已有探索看，各试点地区立足当地实际，创新了一系列制度，也面临着一些困难和挑战。这些探索对于我们认识农村土地承包经营权退出的实现形式、制约条件与可行路径，提供了有价值的实践证据，也为我们设计退出机制提供了经验启示。

　　与生态移民相结合的宁夏平罗模式

　　宁夏回族自治区平罗县作为国家农村改革试验区之一，利用先行先试的有利条件，结合区域经济发展和本县的实际情况，对农民有偿退出农村土地进行了多方面探索。主要做法有以下四个方面。

　　一是推进农村土地和房屋确权登记颁证，奠定土地退出基础。自2010年以来，平罗县先后明晰了集体土地的承包经营权、宅基地使用权和农民房屋所有权等多项权属。至2015年9月，全县农村房屋确权登记率、集体荒地承包经营权颁证率已达100%。目前，平罗县正在开展二轮耕地承包经营权与集体荒地承包经营权证“两证合一”的工作(但对不同类型土地进行标记：二轮承包获得的土地为A类，集体荒地开垦而来的承包地为B类)，并将基本完成。

　　二是结合生态移民工作，实施农村土地和房屋收储。为了落实自治区“插花安置”生态移民的工作要求，结合自治区为每户移民提供12万元的安置资金，以及本地农村房屋闲置、耕地流转十分普遍的现实，2013年初，平罗县先后制定了《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》《农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，并由县人民政府出资500万元设立农村土地和房屋退出收储基金，启动了农村土地和农民房屋收储以及集体经济组织的收益分配权退出政策。具体做法为：

　　第一，参照自治区2010年的征地补偿标准，结合当地近三年土地流转平均价格，根据地理区位和土地质量等级差异，将全县13个乡镇划分为三类区域，并将同一区域的承包地收储价格分为三个等级。对于一、二、三等级每亩承包地的收储价格，一类区域分别为600元、500元、400元;二类区域为550元、450元、400元;三类区域为450元、350元、300元。农户二轮承包的土地(A类)收储价格每年递增5%，开荒获得的集体土地(B类)不执行收储价格上浮政策。承包地退出总补贴=每年的补贴标准(含递增的5%)×第二轮承包期剩余的年限。

　　第二，按区位确定标准面积宅基地的收储价格为10000元、9000元和8000元三个等级，标准面积为270平方米(约合0.4亩)。超出标准面积的部分，参照庭院经济用地收储，价格为10000元/亩，且最高不超过宅基地价格的40%。对未取得使用证的宅基地及其超标部分，收储价格下浮。

　　第三，按照建造年限和建筑结构，明确农村房屋收储价。2010年以后建造的砖木结构，且外墙贴瓷砖的房屋，收储价格上限为每平方米700元;2010年之前建造的或未取得所有权证的房屋，折价收购。具体折价比例由退出农户、村集体和政府有关部门协商确定。

　　第四，退出土地和房屋的农户，需同时退出集体收益分配权，村集体组织一次性给予补偿。补偿金额=当年人均分红×第二轮承包期剩余年限。

　　原则上，退出农村土地必须以户为单位，同时退出承包地、宅基地、房屋和集体收益分配权，并彻底放弃集体经济组织成员身份，即永久性彻底退出。不过，近两年受收储资金的限制，平罗县也允许农户在满足生态移民最低要求的同时，实行家庭部分成员按比例退出农村土地和集体收益分配权。至2015年9月，平罗县已收购1718户农民的宅基地和房屋，收购耕地总计8650亩，“插花安置”移民1174户。

　　三是结合老年农民的养老需求，创新农村土地和房屋退出安排。面对农村人口老龄化日益严重的现实，2014年6月，平罗县制定了《老年农民自愿退出转让集体土地和房屋产权及社会保障暂行办法》，为老年农民自愿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权“三权”开辟制度通道。除退出补偿标准参照“插花安置”并同样要求放弃集体经济组织成员身份外，在老年农民退出农村土地和房屋时，平罗县还做了一些特殊规定，比如：与子女拥有同一宅基地使用权和房屋所有权的老年农民，可以只退出农村土地承包经营权而保留宅基地使用权和房屋所有权。还有老年农民是户主身份的，必须经家庭二轮延包时所有共有人和村集体经济组织同意，方可退出所有农村财产权利;老年农民是共有人身份的，土地承包经营权的退出面积按照共有人人均占有面积折算。另外，老年农民退出的承包地可以一次性转让，也可以用流转获得的收益缴纳养老金，退出的宅基地可以复垦为耕地或转变为集体经营性建设用地，流转交易后置换养老社保。

　　四是鼓励集体组织成员内部交易，尝试农村土地的集体组织回购。考虑到土地收储作为“插花安置”工作的配套政策可持续性较差等问题，平罗县提出探索建立农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权“三权”在集体经济组织内部自愿转让和村集体收储制度，以盘活农村土地和房屋资源。头闸镇西永惠村的家庭农场主王进孝从本村农户手中购买了两处闲置的宅基地作为制种梅豆的晒场。一些财务状况较好的村集体经济组织，在县委县政府的号召下，正积极尝试回购农民的承包地和闲置宅基地。对于在政府规划保留村庄内回购的宅基地和房屋，村集体可以以等价置换的方式，用于安置村庄规划区外的农户。对村集体经济组织回购后全村整建制退出得到的土地，复垦后按照城乡建设用地增减挂钩政策，置换城镇建设用地指标，在县域范围内统筹使用。

　　多方联动、退用结合的重庆市梁平模式

　　重庆市梁平县是农业大县，全县家庭承包土地面积98.12万亩，农业人口72万人，其中外出务工32.4万人，务农农民平均年龄58.7岁。针对近年来出现的种地农民减少、撂荒农地增多等现象，2015年梁平县坚持“为进而退、以退促进”的原则，出台了农村土地承包经营权退出试点实施办法、农村土地承包经营权退出周转金管理办法等文件，选择屏锦镇万年村、礼让镇川西村作为封闭试点，稳步开展土地承包经营权退出试验。

　　一是明确退地农户前置条件，严格执行退地程序。土地退出分为法定退出和自愿退出两种形式。法定退出必须是承包方全家迁入本集体经济组织以外的农村落户，在新户籍地取得承包地，或农户整体消亡，以及法律法规规定应当收回的其他情形。自愿退出要符合有稳定职业或收入来源，在本集体经济组织以外有固定住所等条件，部分退出面积不超过家庭承包总面积的50%。在退地程序方面，法定退出按公示、初审、复核、审核、注销、备案的程序办理。自愿退出按农户申请、民主决策、村镇审核、张榜公示、签约交割、注销权证、上报备案的程序办理。梁平县为每一个程序都设计了示范文本。

　　二是合理制定退地补偿价格，多方筹集退地补偿金。退地补偿价格由集体经济组织与自愿退出农户协商，经集体经济组织成员会议民主讨论确定。依据当地经济社会发展水平，考虑不同地类、不同区位差异，结合本轮承包期(2027年止)剩余年限和当地年均土地流转价格，适当考虑“长久不变”因素，形成合理的自愿退出补偿价格，原则上不超过同期征地补偿标准。目前两个试点村退出补偿标准为1.4万元/亩。目前，梁平县采取集体经济组织自筹、金融机构担保融资、承接业主支付租金、乡镇财政借支、县级财政补助等方法多方筹集退地补偿金。

　　三是强化退出土地管理利用，完善退地进城农民工各项保障。退出土地通过互换、“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”等方式使退出的承包地集中成片。村集体可以整理整治、统一经营，也可以发包、出租，还可以入股经济实体，原则上不再以家庭承包方式发包。单个业主承接退出的承包地必须进行资质审核、备案审查和面积上限控制(原则上不超过300亩)。同时，将退地农民纳入就业创业政策扶持范围，在金融信贷、创业服务等方面给予支持。积极引导符合条件的退地农民参加城镇企业职工养老保险，解决退地农民后顾之忧。保留集体经济组织成员资格的退地农民仍可享受集体经济组织的分红。

　　梁平县在探索农村土地承包经营权退出试点工作中坚持政府引导、农民自愿、市场运作，形成了发包方有退出通道、退出方有退出意愿、承接方有用地需求、政府有政策支持配套的“多方联动、退用结合”的多元化退地模式。截至2016年8月底，梁平县已有101户农民自愿退出土地297.47亩，引进新型农业经营主体6个，促进了适度规模经营，提高了农民财产性收入。

　　与产权制度改革相结合的“股改”退出模式

　　早在1993年，浙江省宁波市就开始探索农村集体经济股份合作制改革。2014年，宁波市政府出台了《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》，加速农村集体产权制度改革进程。2015年底，全市累计完成改革2802个村社，占总村社数的99.3%。调研的海曙区位于宁波市中心，原有16个行政村，2004年全部完成股份合作制改造，成立了15个股份经济合作社(有两个村并入一个合作社)，量化集体资产10.6亿元，股份10.6亿股，股东12343人，股权实行“生不增、死不减”的静态固化管理模式。合作社开展集体资产股权流转的主要做法有五点。

　　一是坚持自愿有偿原则。必须由股东本人自愿申请，如果将股权退还给股份合作社，合作社应给予合理补偿。股东完全转让股权后，自动放弃村集体经济组织成员身份和相应权利。

　　二是明确退出条件。合作社必须制定集体资产股权交易办法或在章程中专门规定股权内部转让的条件;退出股权的股东应有稳定的就业或收入来源，有固定住所，在出让股权前办理好养老保险或者预留相应的养老保险金。

　　三是允许继承股权。继承股份的人可来自集体经济组织外部，继承人平等享有收益权、选举权等各项权益。目前，15个合作社均有继承股份的案例，通过继承新增股东2041个，涉及股金1.43亿元。

　　四是允许转让股权。股权可退还给合作社，也可转让给本集体经济组织成员，但不能转让给本集体经济组织以外的人员。

　　五是组建股权交易平台。为了便于股权转让，合作社建立了统一的股权交易平台。股东退股前要向合作社董事会提出书面申请，合作社董事会审核确认后，股东在股权交易平台上发布转让信息。如果有人购买，转让双方按照商定的价格签订股权转让协议、办理公证，然后到合作社办理股权变更登记并备案。

　　总体来看，试点地区农村股份经济合作社已经通过股权的方式，打通了农村土地承包经营权退出的通道。

　　结论与政策建议

　　这些地方性做法尽管操作路径不同，退出方式各异，但也存在一些共同之处。其一，产权明晰是前提。如宁夏和重庆积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证，实现了权属清晰。浙江省全面开展村经济合作社股份合作制改革，推进农村集体经济确权到人(户)、权跟人(户)走。其二，设置门槛是关键。平罗县针对老年人退出“三权”设置了一些特殊条件。梁平县、宁波市都要求土地退出对象应有稳定的就业或收入来源、固定住所。宁波市还要求退地对象在出让股权前办理好养老保险，或者预留相应的养老保险金。其三，财政支持是支撑。现阶段，多数试点地区都建立了政府财政支持下的收储机制。如宁夏平罗设立了农民土地和宅基地退出收储基金。重庆梁平县财政已向退地补偿周转资金池注入资金180万元。其四，市场交易确保价值实现。如梁平县在退出土地管理利用上，注重土地退出与利用结合，让市场起决定性作用，力求供需平衡。宁波市股份合作社建立了统一的股权交易平台。

　　现阶段，在制度与现实的双重约束下，当前我国农村土地承包经营权退出应重在机制探索，切实维护农民的土地承包经营权。短期内，重点是在“三权分置”的框架下，引导进城落户农民在保留承包权的前提下，通过流转经营权放弃对承包地的直接经营，稳定获得土地租金收益。着眼长远，当前需要充分利用二轮延包期结束前十余年这一黄金窗口期，加紧部署试点，为将来在更广的范围内实施土地退出积累经验。在试点过程中，鉴于我国集体产权主体存在不明确性、分散性以及管理职能的相互分割性。无论农村土地承包经营权的退出范围如何确定，也不管退出方式如何，都应以尊重农民意愿为前提，以市场化退出为主攻方向，以风险防控为底线。下一步，建立农村土地承包经营权市场化退出机制，需要从城镇和农村两方面入手，系统评估现有退出试点，重点把握以下四点。

　　构建相互衔接、动态调整的政策体系。一是加快完成农村土地承包经营权确权登记颁证，严把确权质量，拓展成果应用范围。二是深入推进农村集体产权制度改革，明确农村集体经济组织成员资格认定与退出条件，规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序，探索集体经济组织成员进入条件与资格取得办法。三是加快推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的进城农民有序实现市民化，并在土地、住房、社保、就业、教育、卫生等方面建立保障机制。

　　建立上下联动、有效对接的财政支持体系。一是通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，为土地承包经营权退出提供资金支持。二是鼓励国有和股份制金融机构拓展“退地”业务，引导中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行，直接设立土地承包经营权退出专项收储基金或周转基金，针对农村集体经济组织发放中长期贷款。三是国家农业信贷担保体系，应加大“退地”信贷产品的研究开发力度，搭建农民、集体经济组织与银行之间信贷桥梁。四是在风险可控的前提下，发展社员制、封闭性的村社内资金互助，为承包地收储提供资金支持。

　　培育精准定位、务实高效的市场化中介服务机构。一是积极发展各类中介服务机构，重点在市场信息收集发布、资源资产评估、交易代理、金融保险服务、法律法规政策咨询及代理等方面提供专业化服务。二是加快农村产权流转交易市场建设，不断拓展服务功能，打造综合性、专业化为农服务平台。三是强化退出土地管理，在农村土地承包经营权信息应用平台建设的基础上，设计承包地退出业务系统，建立土地承包数据动态管理制度。

　　及时调整和完善有关法律。一是将进城农户承包地退出机制作为《农村土地承包法》的修改内容，将退地门槛限制、退地补偿方式、土地收储管理等内容纳入调整范围。二是加紧制定《农村集体经济组织条例》，完善农村集体经济组织法人地位，明确农村集体经济组织行权范围与产权边界。三是修改《土地管理法》相关条款，为建立农民土地承包经营权退出机制提供法律保证。