1978年至今，中国农村改革的第一件大事是确立了党和政府同农民关系的基本准则，第二件大事就是确立了农村基本经营制度。

　　农村基本经营制度概念的由来

　　农村基本经营制度这个概念由来已久，包产到户、包干到户毕竟是俗语，于是后来逐渐概括，到了上世纪80年代中期就形成了这个概念——以家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制。1982年底起草1983年中央一号文件时，我参加了。会议在空军招待所开的，当时我调研回来向杜老(杜润生)汇报。汇报完了后杜老跟我说，他最近出去调查，一路跟地方同志也在聊，总得给双包到户起个名，包产到户、包干到户都是小名、乳名，要起个大名。“想半天，我就想出一个双层经营体制，你们年轻人怎么看。”到了1982年底杜老还是这样讲，当然这句话含义很深，意味着集体经济到底还要不要，人民公社还要不要;中国未来的农村经济构架是什么。后来这句话变成了以家庭承包经营为主的生产责任制，统分结合的双层经营体制。

　　中间有一段一直有争议，有很多方面值得检讨，有没有做过头的，有没有资产阶级自由化、全盘的西化、全盘的自由化、全盘的市场化、全盘的私有化等等。也曾经点名点到“双包到户”，认为是“资产阶级自由化”，在农村搞了“双包到户”就是自由化，于是农村也出现过波动。好在中央及时认识到了这个问题的关键性和重大性，在1991年底召开党的十三届八中全会上，经过反复研究，最后提了基本经营制度的概念。

　　在十三届八中全会的决定里，乡村集体经济组织实行以家庭联产承包经营为主的责任制和统分结合的双层经营体制。这句话实际上太长了，有人概括为农村的基本经营制度。全会提出来要实行这个制度，第二年这句话就进入了宪法。1992年修宪时就把这句话吸纳进去了。农村集体经济土地实行这个制度，这是宪法规定的。

　　为什么现在又讲三权分置

　　为什么现在讲三权分置。最开始有突破是在理论上允许家庭承包经营。两权分离，将承包经营权同所有权分离开，并不破坏农村土地的集体所有制，不会变成私有制。这个理论后来被大家接受了。到了1984年，中央一号文件中提出土地承包期延长15年。紧接着一句是，鼓励耕地向种田能手集中。所以土地流转的概念虽然是后来产生的，但早在1984年中央一号文件中就已经讲到了。后来在很多发达地区，随着乡镇企业的发展，农民外出打工，农业劳动力减少，土地就开始流转了。所以80年代的发达地区就已经有了三句话：清晰所有权，稳定承包权，搞活经营权。这就是基本概念的提出和农民的实践。为什么现在又提出三权分置?需要从政策和法理上讲清楚三者的关系，各是什么权利。

　　这就要回到以前，土地承包经营权是什么属性的权利。全国人大常委会最初对其的解释是，土地承包经营权是农村集体经济组织内部的一种承包关系。这种关系非常明确，司法解释里专门讲到其不受《合同法》的约束，因为合同是市场上两个平等的经济主体，通过谈判自主自愿达成的协议。但农村土地承包不同，土地本来就是农民的，农民与他们自己承包的集体土地，显然不是租赁关系。当时很多人不理解，如果按照《合同法》，承包关系就变成了租赁关系，如果是租赁关系就涉及土地归属问题。所以政策上对这块一直没有讲清楚。

　　1998年，十五届三中全会召开，通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。起草《决定》时用了一句话：抓紧制定相关法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。实际上可以理解为中央向全国人大常委会提出一个立法建议。所以在起草过程中，全国人大常委会法工委找到我们，认为一直定义的是土地承包经营权，再弄一个使用权，会变得比较麻烦。我们所有涉及土地的法律，两种权利经常是并用的，一个是使用权，一个是承包经营权。承包经营权实际上特指农民家庭承包的土地，一直到现在都用的这个概念，其目的是要说明不属于租赁，但建设用地和农民的宅基地都是使用权。中央提出来赋予农民长期而有保障的土地使用权。

　　1999年初，全国人大常委会成立《农村土地承包法》起草小组。大家现在去看《农村土地承包法》，总论里有一句话：赋予农民长期而有保障的土地使用权。后面就没有了，以后的表述都是承包经营权，这里还有很多理论和法律问题。要讲清楚农村土地承包经营权是什么性质的权利很困难，当时还没有物权法，所以物权、债权这些概念，社会上知道的人寥寥无几。法学家提出应借此机会推广物权的概念，农民的土地承包经营权就是物权、财产权的形态，要把这个概念讲清楚。物权法都没有，怎么跟人讲物权?想了半天，其实可以用物权的理念来解释承包经营权，所以大家现在能看到，《农村土地承包法》中对于谁有权承包写得清清楚楚，首先家庭承包的主体是本集体的农户，外面的人是不行的，因为这是一种成员权。地是我们本村的，是我们本队的，所以我才有权承包，外面的人跟土地没有关系，所以没有承包权，虽然通过流转可以获得经营权，但不能得到承包权。法律规定承包期限为30年，承包程序的规定也非常细，农户承包土地以后当然很爱惜土地，发包方也明确规定，承包期内不得收回承包地，不得调整承包地。承包经营权就以这样的一种方式让农民获得了权利，它是一种依法获取的财产权，而不是通过主体形式谈判沟通获取的租赁权。这就讲清楚了。

　　土地经营权到底是物权还是债权

　　现在《物权法》规定，农村土地承包权属于用益物权，这一点基本上都用的是《农村土地承包法》里的概念。农村土地承包权是用益物权，讲清楚这点，农民心里就更踏实了。现在正在做三件事：

　　一是对农民承包的土地确权登记颁证。预计到2018年底可以完成。土地确权登记颁证很重要，除了文字性的条款，必须把土地详细情况记录进去，家庭承包的几块地，每块地是多大面积，土地位置等都要标出来，所以这次确权跟过去的承包大不一样。

　　二是研究“长久不变”的政策含义。2008年十七届三中全会制定的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出一句话：稳定农村土地承包关系并保持长久不变。“长久不变”要写入法律，那么什么叫“长久不变”。现在规定是30年，当然很多专家也有不同意见。现在全国人大正在研究怎么将“长久不变”写入法律。“长久不变”肯定不是法律用语，在法律上如何表达，这个问题正在研究。

　　三是落实三权分置。2016年的农村土地流转面积约为4.7亿亩，占全部家庭承包土地的35.1%。进行土地流转的农户，有的全部流转，有的部分流转，大约有7100万户，占2亿3100万农户的30%，这个进展也不慢。三权分置成为正式的政策之后，现在很多人希望加快进度，但这需要很多条件，包括农民的转移、城镇化推进。所有权是物权，这是确定的了。现在需要认真去解决的问题，是要理解从土地承包经营权中分离出来的经营权是什么性质的权利，是物权还是债权，这对未来的制度框架影响非常大。为了便于推进农村改革，我们的一些法律和政策表述，直接采用了老百姓通俗的词语，如“土地流转”的概念已经写入法律，但“流转”到底是指买卖还是租赁，这个在法律性质上差别很大。

　　现在的难题是流转土地的经营权性质的确认。如果承包土地的经营权是物权，很多物权是可以让渡的，这就有被侵蚀的风险。如果是债权，债权要通过合同关系确认的，租赁来的东西有什么权?由此又引出一个大问题，租赁者有没有权利对租赁来的土地的经营权再次出租。此外，租赁者对租赁来的财产可不可以抵押担保。这些都需要认真研究。城市的很多事情已经很清楚了，到城里租赁的东西都要签合同，要遵守《合同法》。首先，比如《合同法》明确规定租赁期限最长不能超过20年，超过20年以上租赁期的合同无效，但农村一些大户、企业跟农民签的合同，30年、50年的都有，不知道以后会遇到什么情况。其次，在城里很多东西是租来的，像写字楼、商场、住房等。签了合同付了租金，能不能当二房东，可不可以到银行把房子抵押给别人，一般来说是不可以的，房主都会拒绝的。

　　我也了解了一下其他多数国家的情况，关于农地租赁都是不允许再次出租的。这就是我们现在面临的理论问题。如果明确了租赁的经营权是债权，那制度设计的重点就应放在保护农村土地承包者的权益上。如果这样做，有人认为经营者太吃亏了。现在也有人认为，三权分置的提出，政策重点应该在于推动现代农业发展，要赋予获得经营权的农业经营者更大的权利，所以要给他物权。这是有争论的，到底怎么办，这是政策和法律的一个大问题，希望大家进一步研究。